Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., II OSK 300/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., II OSK 300/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 728/15 w sprawie ze skargi M. G. i S. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. G. i S. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. L. wniósł o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina R.

4 Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta Kielecki na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na M. L. obowiązek uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający, że jest jedynym właścicielem budynku przeznaczonego do rozbiórki. W odpowiedzi inwestor przedłożył: wypis z rejestru gruntów, odpis zwykły z księgi wieczystej (stan z dnia 12 lutego 2007 r.), umowę przekazania własności posiadania gospodarstwa rolnego sporządzoną dnia 15 października 1979 r., oświadczenie o posiadaniu na własność budynku przeznaczonego do rozbiórki i o własnej zgodzie na jego rozbiórkę. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta Kielecki na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia – w terminie do dnia 16 lutego 2015 r. – przedłożonej dokumentacji o umowę dotyczącą wywozu i utylizacji eternitu.

5 Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. Starosta Kielecki odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na rozbiórkę, ale rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r.

6 Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta Kielecki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt i udzielił M. L. pozwolenia na rozbiórkę budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina R.

7 Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. G. i S. G. argumentując, że przedmiotowy obiekt stanowi ich własność.

8 Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Wojewody przedłożono wszystkie wymagane prawem dokumenty, zaś przeznaczony do rozbiórki budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce, której właścicielami nie są M. G. i S. G. (właściciele sąsiedniej działki nr [...]). Nadto, odwołujący się nie przedłożyli żadnego dokumentu świadczącego o tym, że budynek stanowi odrębną nieruchomość i potwierdzającego, że są jego właścicielami.

9 Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. G. i S. G., wskazując na nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego oraz na fakt, że z przedstawionych przez inwestora dokumentów wynika, że w 1977 r. przekazano mu gospodarstwo rolne, w skład którego nie wchodzą budynki. Nadto nie korzysta on w żaden sposób z budynków na działce nr [...] i nie jest tam zameldowany.

10 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

11 Na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w dniu 12 listopada 2015r. skarżąca oświadczyła, że nie kwestionuje własności inwestora do działki nr [...], ale własność znajdującego się na niej budynku.

12 Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, cytując treść art. 28 ust. 1, art. 31, art. 33 ust. 4 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego oraz § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649 ze zm.) stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły brak potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie ochrony środowiska. Ponadto, z uwagi na brak szczególnych wymogów, określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy brak było podstawy do uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi: pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, zaś przysługujące mu w sposób niepodzielny prawo własności działki nr [...] w [...] potwierdził wypisem z rejestru gruntów oraz odpisem zwykłym z księgi wieczystej Nr [...]. Nadto, okoliczności te zostały przyznane zarówno w skardze, jak i w złożonym przez skarżącą przed Sądem na rozprawie oświadczeniu.

13 Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał na wynikającą z art. 191 K.c. zasadę superficies solo cedit, zgodnie z którą obiekt stanowiący przedmiot pozwolenia na budowę stanowi niewątpliwie część składową nieruchomości. Nie zachodzą również w sprawie wyjątki wymienione w art. 235, art. 272, art. 279 i art. 46 K.c. Natomiast akt notarialny z dnia 20 maja 2010 r., którym H. L. darowała M. G. i S. G. gospodarstwo rolne, składające się z działek nr [...] wraz z zabudowaniami oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt I Ns [...]), którym stwierdzono, że H. G. stała się z dniem 4 listopada 1971 r. właścicielką nieruchomości, położonej w [...], gmina R., składającej się z działek o nr [...] – zdaniem Sądu – nie odnoszą się do działki nr [...]. Podobnie jak skierowane do skarżących zawiadomienie z Sądu Rejonowego w Kielcach, które dotyczy ich działki – nr [...]. Wymieniony w ww. akcie notarialnym drewniany dom mieszkalny o powierzchni 35 m² oraz stodoła, według oświadczeń stawiających do aktu, znajdowały się na działce nr [...].

14 Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej P.p.s.a.) oddalił skargę.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

16 - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

17 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracyjnego i nie zastosowanie środka określonego w ustawie z uwagi na niewystarczające i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie przez organ, polegające na zaniechaniu ustalenia faktycznego właściciela części nieruchomości nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym o nr [...] (błędnie określany jako nr [...] - 21 akt sprawy), będącego przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego w związku z nabyciem prawa własności tej części nieruchomości przez H. G. na podstawie postanowienia z dnia 16 listopada 2009 r. wydanego w sprawie I Ns [...] przez Sąd Rejonowy w Kielcach I Wydział Cywilny;

18 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 85 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracyjnego i nie zastosowanie środka określonego w ustawie z uwagi na pominięcie istotnych dla możliwości wydania decyzji w sprawie zeznań strony M. G. i S. G. oraz treści aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia 20 maja 2010 roku, zaświadczenia Wójta Gminy R. z dnia 14 lipca 2015 r. i wykazu synchronizacyjnego z 2009 r. mgr inż. L. S., z których wynika wprost, że budynki drewniane będące przedmiotem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego stanowiły własność H. G. i znajdowały się w jej posiadaniu oraz, że zgodnie z wiedzą strony znajdują się na nieruchomości nr [...], która stanowi ich wyłączną własność, a organ nie zweryfikował tej okoliczności w drodze oględzin;

19 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony w przedmiocie dopuszczenia dowodu z oględzin nieruchomości nr [...] i [...], zgłoszonych w treści pisma z dnia 20 maja 2015 r.;

20 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracyjnego, który powinien zawiesić postępowanie administracyjne w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci przeprowadzenia postępowania cywilnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...] z uwagi na istnienie stanu prawnego, zgodnie z którym prawo własności części nieruchomości nr [...] zabudowanej zabudowaniami siedliskowymi przysługuje M. G. i S. G., a nie M. L.;

21 - naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie:

22 5. art. 28 w zw. z art. 33 ust. 4 Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego w sytuacji, w której M. L. nie jest właścicielem części nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym będącym przedmiotem wydanej decyzji, a ponadto w sytuacji, w której nieruchomości będące przedmiotem wskazanej decyzji znajdują się częściowo na terenie nieruchomości sąsiedniej tj. nieruchomości nr [...], która nie stanowi własności M. L. i co do której nie została nigdy wydana zgoda właścicieli nieruchomości na rozbiórkę;

23 6. art. 1 ust. 1 i art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. Nr 27, poz. .250 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji w której poprzedniczka prawna M. i S. G. – H. G. z dniem 4 listopada 1971 r. stała się właścicielką m. in. nieruchomości nr [...] w tym także części nieruchomości nr [...] zabudowanej budynkami drewnianymi tj. siedliskiem, będącymi przedmiotem postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, przez co wydana decyzja jest wadliwa z uwagi na brak prawa dysponowania prawem własności nieruchomości przez M. L. w zakresie budynku mieszkalnego będącego przedmiotem decyzji;

24 7. art. 172 K.c. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę na rzecz osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości, z uwagi na upływ 30 letniego terminu posiadania samoistnego części nieruchomości nr [...] zabudowanej budynkami drewnianymi przez M. i S. małż. G., przy czym jest to zarzut niezależny od faktu nabycia części nieruchomości nr [...] przez H. G. w drodze ustawy z dnia 24 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przez posiadacza samoistnego.

25 Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych, rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym oraz o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania cywilnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...].

26 Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie złożył M. L.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

29 Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględniania. Skarżąca ani nie przedstawiła dowodu, że takie postępowanie zostało w ogóle wszczęte przed sądem powszechnym, a czemu wyraźnie zaprzeczył inwestor w odpowiedzi na kasację ani też nie wykazała, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania rozgraniczeniowego (art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Podkreślić trzeba, iż przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi zaskarżona decyzja ostateczna, w tym przypadku decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Oceniając jej legalność (zgodność z prawem), Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniał stan faktyczny i prawny na dzień jej wydania. Tak samo Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i przeprowadzonej przez niego kontroli decyzji ostatecznej, również uwzględnia stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonego aktu. Z tych też przyczyn, wskazywanie na okoliczności, które zaistnieją po wydaniu kontrolowanej w sprawie decyzji, jak przebieg granic ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego, pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) następuje po spełnieniu przez inwestora przewidzianych prawem wymogów, aktualnych na dzień rozstrzygania sprawy przez organ. Tym samym w świetle art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podnoszone przez inwestora okoliczności, nie dawały podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania kasacyjnego, w związku z czym oddalono złożony w tym zakresie wniosek. Powyższe należy także odnieść do wniosku o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. postępowania dowodowego ze zaktualizowanej (a więc nie odnoszącej się do stanu faktycznego na dzień orzekania przez organy) mapy ewidencyjnej, który również pozostaje bez wpływu na ocenę legalności ww. decyzji i prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji.

30 Oceniając z kolei wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy, inwestor złożył takie oświadczenie, a wobec zgłaszanych przez skarżącą wątpliwości, uzupełnił je o odpis z rejestru gruntów wraz z mapami i księgą wieczystą. Z dokumentów tych niepodważalnie wynikało, że budynek przeznaczony do rozbiórki znajdował się w całości na działce nr [...], która niepodzielnie należała do inwestora. Ostatniej okoliczności nie podważała zresztą i sama skarżąca, przyznając, że działka ta należy do M. L. Jej usytuowanie nie zostało również skutecznie podważone w toku postępowania przed organami administracyjnymi. W takiej sytuacji, organ nie miał podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i wydania decyzji odmownej, skoro wniosek inwestora spełniał wymogi ustawowe (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

31 Trafnie przy tym podkreślał Sąd pierwszej instancji tę okoliczność, że zgodnie z art. 191 K.c. połączenie budynku z gruntem w sposób trwały spowodowało, że stał się on jego częścią składową. Zatem nie miał swojej odrębności w znaczeniu prawnym i nie mógł stanowić współwłasności skarżącej w oderwaniu od własności gruntu.

32 Zauważyć również należy, że organy administracji architektoniczno – budowlanej ani organy nadzoru budowlanego, a tym bardziej sąd administracyjny nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wątpliwości stron w tym zakresie nie mogą stanowić przeszkody do wydania pozwolenia na rozbiórkę ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1750/11, Lex nr 1361608). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżąca również nie przedstawiła żadnych dokumentów, które by podważały skutecznie poczynione przez organy ustalenia faktyczne. Z pewnością nie można za takie uznać aktu notarialnego Rep. Nr [...], który nie dotyczył działki nr [...], zaświadczenia synchronizacyjnego z 2009 r., które samo w sobie nie przesądza o niczyjej własności, gdyż nie spełnia wymagań procedury regulującej przebieg granic, podobnie zresztą jak zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 14 lipca 2015 r. o ujawnieniu skarżącej w ewidencji podatkowej, czy przeprowadzenie dowodu z oględzin na działkach nr [...] i [...]. Ustalonego, na podstawie urzędowych dokumentów stanu faktycznego (księgi wieczystej i wypisu z rejestru gruntów), nie mogły skutecznie również podważyć wyjaśnienia strony, które mogą stanowić dowód jedynie subsydiarny – dopuszczalny w przypadku niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 § 1 K.p.a.), zatem niedopuszczalny w okolicznościach niniejszej sprawy. Podobnie domaganie się ustalenia właściciela nieruchomości nr [...] jako niezwiązanej z przedmiotem niniejszej sprawy, należało uznać za nieskuteczne. Powyższe, świadczyło z kolei o bezzasadności zarzutów naruszenia: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. (zarzut 1), art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 85 K.p.a. (zarzut 2), art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. (zarzut 3) i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut 4).

33 Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, za niedopuszczalne należy uznać żądanie od sądu administracyjnego badania kwestii zasiedzenia nieruchomości, skoro orzekanie w tej sprawie zostało zastrzeżone dla kompetencji sądów powszechnych, podobnie jak domaganie się ustalenia stanu prawnego obiektów położonych na działkach nr [...] i [...] na dzień 4 listopada 1971 r. Z tych przyczyn niezasadne okazały się być również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (zarzut 6) i art. 172 K.c. (zarzut 7). Ponieważ prawdziwość oświadczenia złożonego przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę nie zostało skutecznie podważone, oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego (zarzut 5).

34 W tym stanie sprawy, wobec nieprzedstawienia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zasługujących na uwzględnienie zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.