Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 1091/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 1091/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 640/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 640/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

3 W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta L.i orzekł zwrot na rzecz K. G nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...], położona w L. przy ul. [...], obręb geodezyjny [...] - Rury Wizytkowskie, arkusz mapy 2, stanowiącej część aktualnej działki nr [...], której właścicielem, zgodnie z zapisem zamieszczonym w dziale II księgi wieczystej nr [...], jest Gmina L..

4 Jednocześnie organ zobowiązał K. G do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania niniejszej decyzji na łączną kwotę 10.545,63 zł.

5 Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prezydent Miasta Lublin, K. G oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L..

6 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Wojewoda Lubelski stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w L. uznając, że Spółdzielnia ta nie wykazała, iż posiada przymiot strony w tym postępowaniu.

7 Organ wskazał, iż stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego na podstawie art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami są wyłącznie Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego (podmioty, na rzecz których dokonano wywłaszczenia) oraz były właściciel lub jego spadkobierca, gdyż taka decyzja kształtuje ich sytuację prawną.

8 Tylko te podmioty posiadają interes prawny w postępowaniu administracyjnym i im przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Natomiast inne podmioty wnoszące odwołanie muszą wykazać swój indywidualny interes prawny.

9 Organ drugiej instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie przed Starostą toczyło się z udziałem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L., której została doręczona decyzja. Jednocześnie wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot, stanowi własność Gminy L. co wynika z odpisu księgi wieczystej Nr [...]. W ocenie organu, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wykazała, że ma w sprawie interes prawny. Nie jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości, jak również następcą prawnym byłego, bądź aktualnego właściciela nieruchomości.

10 Organ odwoławczy podkreślił, iż nieruchomość nie została w żadnej prawnej formie udostępniona Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. przez jej właściciela Gminę L., na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 592/08.

11 Organ podkreślił, że nie kwestionuje interesu faktycznego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L., jako podmiotu, który dba o mieszkańców na swoim obszarze administrowania, jednak uznał, że nie daje to podstawy do twierdzenia, iż Spółdzielni przysługują prawa strony.

12 Dodatkowo organ wskazał, iż nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na to, że od decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2010 r. odwołanie wniosła także K. G oraz Prezydent Miasta Lublin. Powołany przepis stanowi, że organ umarza postępowanie odwoławcze w całości, a nie może uczynić tego w części. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie powodowałoby to, że nie mógłby rozpatrzyć pozostałych odwołań. Organ odwoławczy prowadzi bowiem jedno postępowanie odwoławcze w danej sprawie niezależnie od ilości odwołań złożonych od jednej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji.

13 Na to postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podkreślając, że od początku postępowania w sprawie o zwrot działki nr [...] na wniosek K. G, była uznawana za stronę postępowania. Wskazano, że sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 593/08, nie odmówił jej przymiotu strony.

14 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonym postanowieniu.

15 Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 640/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 2010 r. stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

16 Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu o braku przymiotu strony, w tym uprawnienia do wniesienia odwołania, powinno zapaść w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu wydanie postanowienia w oparciu o ten przepis wskazuje na to, że organ bez udziału skarżącej Spółdzielni i bez uwzględnienia jej argumentacji zadecydował o pozbawieniu jej przymiotu strony.

17 Sąd uznał zatem, że organ powinien raz jeszcze zbadać kwestię interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. z uwzględnieniem okoliczności, że w świetle art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami status strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, bądź sprawowania nad nią trwałego zarządu.

18 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył Wojewoda Lubelski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

19 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie nie oddalił skargi i błędnie wskazał, że stwierdzenie, iż skarżąca Spółdzielnia nie jest stroną postępowania następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowieniem o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji wniosły inne podmioty, będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona.

22 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

23 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, negujące możliwość zakończenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L., postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. jest zasadne. Znajduje ono potwierdzenie w uchwale poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, w której przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (ONSA 1999, nr 4, poz. 119).

24 Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu powołanej uchwały zaakceptowano konieczność przestrzegania zasady, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Wyjątkiem takim jest przepis art. 134 k.p.a., który kończy postępowanie odwoławcze niezaskarżalnym postanowieniem.

25 Wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia decyzji w toku instancji (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych). Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi na przykład. czynność cywilnoprawną lub merialno-techniczną.

26 Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych.

27 Inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku.

28 W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Zatem stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ustalenie, czy podmiot posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uzupełnionych zgodnie z art. 136 k.p.a. Oceniając legitymację strony według przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem art. 28, 29 i 30 k.p.a. gdy organ stwierdza brak legitymacji prawnej odwołującego się, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie takie oznacza, iż dotyczy ono konkretnej sprawy administracyjnej oraz indywidualnie oznaczonego podmiotu.

29 Zauważyć należy, iż w powołanej uchwale NSA OPS 16/98 stwierdzono, iż nie ma powodów, by traktować interes prawny jako sui generis zagadnienie wstępne.

30 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w sytuacji gdy w postępowaniu przed Starostą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" traktowano jako stronę postępowania (chociaż nie posiadała ona w istocie interesu prawnego podlegającego ochronie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) wniesione przez nią odwołanie powinno zostać załatwione w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

31 Nie jest przy tym przeszkodą fakt, że w niniejszej sprawie inne podmioty wniosły odwołanie, ponieważ wszystkie wniesione odwołania powinny być rozpatrzone i załatwione jedną decyzją organu drugiej instancji.

32 Brak jest także podstaw do rozdzielnego załatwienia wniesionych środków zaskarżenia, ponieważ mamy do czynienia z jedną sprawą, w której kilka podmiotów wniosło odwołania.

33 W takim przypadku nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ocena interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym poszczególnych podmiotów nie stanowi zagadnienia wstępnego. Organ wydając decyzję odwoławczą rozpatruje odwołania stron wydając decyzje na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 lub § 2 k.p.a., natomiast umarza na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze w części zainicjowane odwołaniem podmiotu, który w tej sprawie nie legitymował się własnym interesem prawnym.

34 Błędnie zatem Wojewoda przyjął, iż nie jest możliwe rozstrzygniecie odwołań w jednej decyzji.

35 Zatem, wobec wypracowanego przez orzecznictwo sądowe jednolitego stanowiska w kwestii trybu rozstrzygania o tym, czy dany podmiot może być uznany za stronę postępowania administracyjnego, uznać należy, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżone postanowienie nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie naruszył także art. 134 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 2010 r. było wadliwe.

36 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.