Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2022 r., II SA/Wr 626/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2022 r., II SA/Wr 626/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 750 (słownie: siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy nr 76/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r. ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł dla samowolnie wykonanej przez inwestora - Gminę [...] - drogi (ul. [...]) położonej na działce nr [...],[...],[...], obręb [...][...], Gmina [...].

3 Postanowieniem nr 1184/2021 z dnia 3 listopada 2021 r. (WOA.7722.108.2021 .Xlll.09.0.3), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 49 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia I. P. oraz P. P. na opisane postanowienie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 15.03.2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB) wpłynęła decyzja Starosty Legnickiego nr 193/2021 z dnia 8.03.2021 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy [...] wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości [...], ul. [...], działki nr [...],[...],[...]. W uzasadnieniu tejże decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że zakres robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, który wpłynął w dniu 15.02.2021 r. częściowo został wykonany, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8.03.2021 r. W związku z tym PINB zawiadomieniem z dnia 17.03.2021 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy przez Gminę [...] drogi (ul. [...]) na działce nr [...],[...],[...], obręb [...][...], Gmina [...]. Następnie w dniu 19 marca 2021 r. przeprowadzono kontrolę na tych działkach. W trakcie kontroli ustalono, że wykonane zostały krawężniki, podbudowa pod drogę oraz oświetlenie (częściowo). Pełnomocnik Gminy [...] oświadczył w trakcie kontroli, że krawężniki były wykonywane od roku 2017 do roku 2019. W tym czasie wykonano również podbudowę drogi. Na wykonane roboty inwestor - Gmina [...] - nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonywała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Oświetlenie natomiast wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończono w grudniu 2016 r. Postanowieniem nr 22/2021 z dnia 19.03.2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane, wskazując inwestorowi możliwość złożenia wniosku o ich legalizację. W dniu 24.03.2021 r. do PINB wpłynął wniosek o legalizację tej drogi złożony przez inwestora. Postanowieniem z dnia 24.03.2021 r. nr 24/2021 PINB, na podstawie art. 48b ust. 1 i 2, zobowiązał Inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 25.06.2021 r.: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 Prawa budowlanego oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. W dniu 14.06.2021 r. do PINB wpłynęła dokumentacja techniczna przedłożona przez inwestora. Po analizie przedłożonej przez inwestora dokumentacji PINB postanowił rozszerzyć krąg stron postępowania o właścicieli nieruchomości posiadających bezpośredni zjazd na drogę, czemu dał wyraz w zawiadomieniu z dnia 6.07.2021 r. Jednocześnie w dniu 9.07.2021 r. wystąpiono do inwestora o uzupełnienie przedłożonej dokumentacji w następującym zakresie:1. przedłożyć projekt budowlany w formie zgodnej z art. 48b ust. 1 i 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, tj. trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz dwa egzemplarze projektu technicznego (dopuszcza się oprawę w jednym tomie wszystkich tych elementów, wówczas należy przedłożyć trzy egzemplarze całości), 2. doprowadzić projekt do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla działek nr [...] i [...] w zakresie szerokości pasa jezdni wzdłuż tychże działek, 3. wskazać rzędne wysokościowe przy wjazdach na tereny działek mających bezpośredni wyjazd na tę drogę. W dniu 5.08.2021 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy postanowieniem nr 76/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 49 ust. 2a i 2b, art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł dla samowolnie wykonanej przez inwestora - Gminę [...] - drogi (ul. [...]) położonej na działce nr [...],[...],[...], obręb [...][...], Gmina [...]. PINB wskazał, że dokonał sprawdzenia dokumentacji, stwierdzając, że jest ona kompletna. W ocenie organu I instancji zawarte w przedłożonej dokumentacji rozwiązania nie budzą wątpliwości co do zgodności z przepisami. PINB wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną (w miejscowym planie określoną jako dojazdowa), co do której nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, przy czym zgodnie z art. 7 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W świetle art. 8 ustawy drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Jak orzekł w wyroku z 17 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Wa 1013/11) o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. W świetle powyższego nie można wykluczyć sytuacji, w której teren oznaczony jako działka "dr" – należący do jednostki samorządu terytorialnego - gminy stanowić będzie drogę wewnętrzną, która nie będzie musiała spełniać wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przy czym w następstwie późniejszej rozbudowy o dodatkowe elementy i podwyższenie parametrów drogi możliwe będzie podjęcie uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg publicznych. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym warunek zaliczenia określonej ulicy do kategorii dróg publicznych nie zostaje spełniony przez podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli plan ten zawiera stwierdzenie "istniejąca ulica dojazdowa (gminna)". Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inny przedmiot regulacji niż uchwała w sprawie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych, której podstawy stanowi przepis art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego dopóki uchwała ostatnio wskazana nie zostanie podjęta – ulica będzie stanowiła drogę wewnętrzną - wyrok WSA w Białymstoku, sygn. II SA/Bk 778/08. PINB wskazał, że inwestycja została wykonana na działce nr [...],[...],[...], obręb [...], Gmina [...]. Dla nr [...] nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w następstwie czego organ wykonawczy gminy [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...].04.2021 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującą budowę na tejże działce drogi wewnętrznej. Decyzja została wydana w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez PINB. Dotychczas wykonano podbudowę drogi wraz z obustronnymi krawężnikami. W decyzji tej wskazano między innymi, że szerokość drogi wynosi 5-6 m. Wykonana dotychczas inwestycja wykracza poza teren działki nr [...], obejmując również działki nr [...] oraz [...] przebiegające wzdłuż ww. działki. Działki nr [...] oraz [...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Kunice nr XV/88/08 z dnia 19.03.2008 r., Dz. Urzędowy Woj. Dolnośląskiego nr 166, poz. 1900 - dalej jako miejscowy plan). Obie działki oznaczone są w miejscowym pianie jako KD D1/2 - droga dojazdowa, dla której zgodnie z § 12 określono następujące warunki: szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, elementy pasa drogowego: jezdnia o szerokości co najmniej 6 m, pasy postojowe, chodnik dwustronny, dostępność drogi nieograniczona, bezpośrednia obsługa otoczenia. PINB zauważył pewną rozbieżność pomiędzy treścią decyzji o lokalizacji celu publicznego a miejscowym planem obejmującą dopuszczalną szerokość jezdni. W ocenie PINB, gdyby inwestycja wykonana była jedynie na działce nr [...] wykonanie jezdni o szerokości 5 m byłoby dopuszczalne. W związku natomiast z wykonaniem inwestycji również na działkach bocznych, tj. [...] i [...] należy zachować warunki zawarte w miejscowym planie obowiązującym dla tych działek, a więc wykonanie jezdni o szerokości 6 m. Takie też rozwiązanie zostało uwzględnione w złożonym projekcie. PINB wskazał, że zakres inwestycji wykonanej przez inwestora obejmuje jedynie wykonanie jezdni bez innych elementów, takich jak między innymi chodniki. Nie można przy tym wykluczyć, że w przyszłości Gmina [...] zdecyduje o wykonaniu tych elementów, podwyższając tym samym parametry drogi. Nie można również wykluczyć, że w następstwie tego podwyższania parametrów drogi w przyszłości zostanie podjęta uchwała o zaliczeniu tej drogi wewnętrznej do kategorii dróg publicznych. PINB wskazał, że aktualnie zakres postępowania prowadzonego przez PINB obejmuje jedynie wykonanie drogi wewnętrznej, która składa się z jezdni wykonanej na działkach, na których poprzednio znajdowała się droga gruntowa. Podsumowując PINB podniósł, że projekt zagospodarowania działek objętych przedmiotem postępowania jest zgodny z przepisami, dokumentacja przedłożona przez inwestora jest kompletna, w następstwie czego w pełni uzasadnionym stało się wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane opłata stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k), współczynnika wielkości obiektu (w), gdzie stawka opłaty s wynosi 500 zł. Kategoria obiektów oraz współczynnik wielkości obiektów wskazane są w tabeli - załączniku do ustawy Prawo budowlane. W tabeli tej zawarte są kategorie obiektów. Drogi zostały umieszczone w kategorii XXVI. Wzór do wyliczenia opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną budową drogi do 1 km długości będącej przedmiotem tego postępowania jest zatem następujący: (s) 500zł x (k) 1 x (w) 1 x 50= 25 000 zł. Postanowienie PINB w Legnicy zostało oprotestowane, w ustawowo przewidzianym terminie, zażaleniem wniesionym przez P. P. i I. P. Po rozpatrzeniu zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Według art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ustawy: 1. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). 2. stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. 3 kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. 4. w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. 5. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. 6. w przypadku wymierzenia kary organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51.

4 Inwestycja polegająca na budowie drogi (ul. [...]) na dz. nr [...],[...],[...], obręb [...],[...], Gmina [...] o szerokości 5-6 m jest w realizacji, dotychczas wybudowano podbudowę drogi wraz z obustronnymi krawężnikami. W związku z uprzednim zobowiązaniem inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych oraz po przedłożeniu dokumentów, organ I instancji wydał postanowienie nr 76/2021 z dnia 27.08.2021 r. ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł tytułem legalizacji tej drogi. Organ wskazuje, że droga realizowana jest częściowo na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dz. Nr [...]). Dla tej nieruchomości inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy - decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].04.2021 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości [...], działka nr [...] (...)". Pozostałe działki zajęte pod drogę: nr [...] i [...] objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Kunice z dnia 19.03.2008 r. nr XV/88/08) i przeznaczone na drogę dojazdową KD Dl/2, dla której w § 12 MPZP określono następujące warunki: szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, elementy pasa drogowego: jezdnia o szerokości co najmniej 6 m, pasy postojowe, chodnik dwustronny, dostępność drogi nieograniczona, bezpośrednia obsługa otoczenia. PINB w Legnicy trafnie zauważył pewną rozbieżność pomiędzy treścią decyzji o lokalizacji celu publicznego a miejscowym planem obejmującą dopuszczalną szerokość jezdni. W ocenie PINB, gdyby inwestycja wykonana była jedynie na działce nr [...], wykonanie jezdni o szerokości 5 m byłoby dopuszczalne. W związku natomiast z wykonaniem inwestycji również na działkach bocznych, tj. nr [...] i [...] należało zachować warunki zawarte w pianie miejscowym obowiązującym dla tych działek, a więc wykonać jezdnię o szerokości 6 m. W związku z tym PINB zasadnie zatem postanowieniem nr 55/2021 z dnia 9 lipca 2021 r., na podstawie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego, wystąpił do inwestora o uzupełnienie przedłożonej dokumentacji w następującym zakresie: 1. przedłożyć projekt budowlany w formie zgodnej z art. 48b ust. 1 i 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, tj. trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz dwa egzemplarze projektu technicznego, 2. doprowadzić projekt do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla działek nr [...] i [...] w zakresie szerokości pasa jezdni wzdłuż tychże działek, 3. wskazać rzędne wysokościowe przy wjazdach na tereny działek mających bezpośredni wyjazd na tę drogę. W dniu 5.08.2021 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację. Inwestor - Gmina [...]- przedłożyła projekt budowlany i doprowadziła go do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uwzględniono szerokość drogi o wymiarze 6 m. Zdaniem organu Należy wskazać, że zakres inwestycji wykonanej przez inwestora obejmuje jedynie wykonanie drogi wewnętrznej, jezdni bez innych elementów, takich jak między innymi chodniki. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że inwestycja to pierwszy etap polegający na budowie nawierzchni jezdni, w kolejnych etapach planowana jest zaś budowa chodników oraz zjazdów. Podsumowując trzeba podnieść, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że projekt zagospodarowania działek jest zgodny z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz dokumentacja przedłożona przez inwestora jest kompletna. Wobec powyższego zasadnym stało się wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. PINB w Legnicy prawidłowo również wyliczył opłatę legalizacyjną dla przedmiotowej drogi do 1 km. Według art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane opłata stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k), współczynnika wielkości obiektu (w), gdzie stawka opłaty s wynosi 500 zł. Drogi zostały umieszczone w kategorii XXV. Wzór do wyliczenia opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną budową tejże drogi był zatem następujący: (s) 500 zł x (k) 1 x (w) 1 X 50 = 25 000 zł.

5 Odnosząc się do zarzutu związanego z uwzględnieniem przedłożonego przez

6 Gminę [...] zaświadczenia o zgodności z planem przedmiotowej inwestycji należy

7 wskazać, że na etapie sprawdzania projektu organ I instancji zakwestionował przedłożony projekt, stwierdzając, że pomimo przedłożonego zaświadczenia gminy, projekt nie jest zgodny z planem. Następnie inwestor uwzględnił stanowisko organu nadzoru budowlanego w zakresie szerokości jezdni. PINB w Legnicy samodzielnie ocenił zatem zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedłożone zaświadczenie nie miało decydującego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W związku z tym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy nr 76/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r. jako prawidłowe powinno ostać się w obrocie prawnym.

8 Skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2021 r., nr WOA.7722.108.2021 .XIII.09.0.3 utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy z dnia 27 sierpnia 2021 r., nr PINB.4200.KU.8.2021.6 ustalające Gminie [...] wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł dla samowolnie wykonanej przez Gminę [...] drogi (stanowiącej ulicę [...]) położonej na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie [...][...]w Gminie [...] złożyła uczestniczka postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: a) przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w postaci art. 49 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) poprzez nieuprawnione wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną pomimo nieusunięcia (zgodnie z art. 49 ust. 1a ustawy) nieprawidłowości ujawnionych w dokumentach legalizacyjnych co do zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; b) przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w postaci art. 124 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu faktycznym i prawnym postanowienia II instancji do zarzutów sformułowanych w zażaleniu, a tym samym nieuprawnione pozbawienie żalących się: P. i I. P., prawa do drugiej instancji, o jakim mowa w art. 15 k.p.a. Strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o uchylenie poprzedzającego go postępowania I instancji w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że skarżone postanowienie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 49 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). W postanowieniu I instancji stwierdzono, że zaszły w sprawie samowoli budowlanej przesłanki określone w art. 49 ust. 2a ustawy – Prawo budowlane, tzn. usunięto w przepisanym terminie niezgodności dokumentacji w rozumieniu ust. 1a ustawy - Prawo budowlane. Decyzją Starosty Legnickiego z dnia 8 maca 2021 r., nr 193/2021 odmówiono Gminie [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej drogi niepublicznej w miejscowości [...], stanowiącej ulicę [...] na działkach nr [...],[...] i [...] z powodu wykonania w części inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Wykonano bowiem krawężniki, podbudowę pod drogę oraz w części oświetlenie; roboty były wykonane w 2019 r. Oświetlenie wykonano w 2016 r. Na roboty te Gmina [...] nie uzyskiwała pozwolenia na budowę. Nie dokonywała też zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Z tych powodów postanowieniem z dnia 19 marca 2021 r., nr 22/2021 wstrzymano roboty budowlane pouczając inwestora o prawie ubiegania się art. 49 o legalizację inwestycji. Takie też podanie Gmina [...] złożyła 24 marca 2021 r. Kolejnym postanowieniem PINB zobowiązano Gminę [...] do przedłożenia w zakreślonym terminie (do 25 czerwca 2021 r.) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, w tym dwóch egzemplarzy projektu budowlanego. Wskutek tego postanowienia inwestor złożył dokumentację. Pomimo tego, że okazała się niekompletna, kolejnym wezwaniem (z dnia 9 lipca 2021 r.) zobowiązano inwestora do kolejnego uzupełnienia dokumentacji poprzez: przedłożenie projektu budowlanego (w 3. egzemplarzach), doprowadzenie projektu do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...] co do szerokości pasa drogowego oraz określenia rzędnych wysokościowych przy wjazdach na tereny działek mających bezpośredni wyjazd na drogę stanowiącą przedmiot postępowania. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy, przedmiotem inwestycji była droga wewnętrzna, którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa jako «drogę dojazdową». W przekonaniu organu I instancji do takich dróg nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z 2021 r., poz. 1376), ani też nie podlegają one wymogom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Równocześnie organ I instancji zaprezentował dwa poglądy prawne: a) że droga stanowiąca przedmiot postępowania «nie będzie musiała spełniać wymogów określonych wspomnianym rozporządzeniem oraz b) że droga stanowiąca przedmiot postępowania «w następstwie późniejszej rozbudowy o dodatkowe elementy i podwyższenie parametrów ... możliwe będzie podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych». Z tych powodów w ocenie organu I instancji wymogi określone tą ustawą nie podlegają badaniu na tle prowadzonej sprawy, skoro art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Dla działki objętej inwestycją (nr [...]) nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w następstwie czego Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującą budowę na tejże działce drogi wewnętrznej. W decyzji wskazano, że szerokość drogi ma wynosić 5-6 m. Działki objęte inwestycją stanowiące nr [...] i [...] objęte są z kolei miejscowym planem zagospodarowania działki przestrzennego w postaci uchwały Rady Gminy Kunice nr XV/88/08 z dnia 19 marca 2008 r. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 166, poz. 1900). W uchwale tej, w § 12 obie działki są oznaczone jako KD Dl/2 droga dojazdowa, z następującymi warunkami zabudowy: szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, elementy pasa drogowego: jezdnia o szerokości co najmniej 6 m. pasy postojowe, chodnik dwustronny, dostępność drogi nieograniczona, bezpośrednia obsługa otoczenia. Organ I instancji zaznaczył, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy nie współgrają z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć obydwa te akty na tle badanej sprawy, normują warunki techniczne i lokalizację tej samej inwestycji drogowej. Przyjęto końcowo «szerokość 6 m», o jakiej mowa w projekcie, przyjmując, że inwestycja realizuje tylko część inwestycji drogowej w postaci jezdni, bez innych elementów wymaganych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tych powodów przyjęto, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W postanowieniu II instancji, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu podzielił stanowisko organu I instancji, nie uwzględniając żadnego z zarzutów zażalenia z dnia 1 września 2021 r. wniesionego przez P. P. i I. P. Pomimo sformułowania uzasadnienia postanowienia obejmującego 7 kart, stanowisko organu odwoławczego sformułowano dopiero od k. nr 5, z czego sama k. nr 5 obejmuje relację ze stanu przepisów, które w sprawie zastosowano. Ocena prawna i ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia organ II instancji zawarł (w czterech krótkich akapitach) na k. nr 6 uzasadnienia, z czego wywód półstronicowy obejmuje na tej karcie wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej, co nie stanowiło przedmiotu żadnego z zarzutów zażalenia. Karta nr 7 zawiera wyłącznie pouczenie, podpis i rozdzielnik. Jak wynika z tej wyjątkowo syntetycznej oceny organu II instancji, podzielono ustalenia prawne Inspektora Powiatowego, zgodnie z którymi droga dojazdowa (która ma zajmować m.in. działki nr [...] i [...]) winna mieć, zgodnie z § 12 planu miejscowego, szerokość 10 m i składać się z pasa drogowego (w tym jezdni o szerokości co najmniej 6 m, pasów postojowych, chodnika dwustronnego), w celu zapewnienia nieograniczonego dostępu osób i bezpośredniej obsługi otoczenia. Stąd, odmiennych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (która na działce nr [...] dopuszczała jezdnię 5-metrowej szerokości), należało na całej długości projektowanej drogi zachować, pomimo ustaleń zawartych warunki określone w prawie miejscowym (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Stąd w ocenie organu II instancji, ustalenie zawarte w postanowieniu I instancji wskazujące, iż «droga» winna mieć 6 m szerokości, uznano za prawidłowe, co znalazło odzwierciedlenie w uzupełniającym projekcie budowlanym. W ocenie organu II instancji nie mógł zostać uwzględniony zarzut zażalenia, iż: a) droga ma charakter drogi wewnętrznej, a także b) że wymiary drogi określone w postanowieniu I instancji odnoszą się do szerokości drogi, podczas gdy limit szerokości 6 m obejmuje samą jezdnię. Stanowiska co do oceny określonej w lit. a nie sformułowano. Natomiast co do lit. b, w ocenie organu odwoławczego, projekt dotyczył «pierwszego etapu budowy», który obejmował tylko «budowę nawierzchni jezdni», a inwestor dopiero planuje w kolejnych etapach «budowę chodników i zjazdów». Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut zażalenia, zgodnie z którym c), zaświadczenie o zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogło stanowić dowodu w sprawie, skoro zostało wydane przez organ podlegający wyłączeniu (z racji wydania go przez Wójta Gminy [...] na rzecz inwestora Gminy [...]). Stwierdzono, że organ I instancji mógł z pominięciem tego zaświadczenia (które w ocenie Inspektora Wojewódzkiego «nie miało decydującego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie») ustalić zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Z postanowieniem organu II instancji nie można się zgodzić, gdyż wydano je z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, zaś stopień obydwu odmian naruszeń odpowiadał wymogom, odpowiednio, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zażalenie z dnia 1 września 2021 r. zawierało zarzuty odnoszące się do: a) nieuprawnionego posługiwania się przez inwestora zaświadczeniem o zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na wyłączenie organu wydającego to zaświadczenie co wymagało powtórzenia postępowania zaświadczeniowego przed organem niepodlegającym wyłączeniu, a sam organ architektoniczno-budowlany, do przyjęcia, że nie wykonano obowiązku inwestora określonego w art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane; brak wymaganego (zgodnego z prawem) zaświadczenia organu gminy wyłączał możliwość legalizacji, skoro przepis ten ma walor bezwzględnie obowiązujący; pominięcia, że ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje wiążącej prawnej kwalifikacji drogi jako drogi publicznej: tymczasem przedmiotem inwestycji jest droga wewnętrzna i to w całości, a więc również w takim zakresie w jakim regulacje dotyczące ładu przestrzennego (skonkretyzowane w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) kwantyfikują funkcję urządzenia (drogi) jako drogę publiczną; poglądu, iż do dróg wewnętrznych nie mają zastosowania regulacje ustawy o drogach publicznych, co wymaga stosowania regulacji o oznaczaniu dróg, a tego projekt w żadnym zakresie nie obejmował; dopuszczalności lokalizacji drogi na zasadach dotyczących dróg wewnętrznych z racji, iż będzie posiadała walor dojazdowy, co nie zwalniało organu od obowiązku ustalenia jej statusu jako drogi wewnętrznej, którą miejscowy plan dyskwalifikuje w projektowanym układzie przestrzennym; nieuprawnionego ponowienia przez organ I instancji postanowienia wyznaczającego termin na przedłożenie dokumentacji projektowe, pomimo tego, że już po pierwszym postanowieniu z dnia 24 marca 2021 r., nr 24/2021 możliwe było załatwienie sprawy co do istoty: nieuprawnionego przyjęcia, że przedmiotem postępowania może być część obiektu budowlanego, tzn. sama jezdnia, choć regulacje prawa miejscowego wymagają lokalizacji całej drogi, definiując również chodniki i urządzenia infrastruktury technicznej (oznakowanie, pasy techniczne, pasy postojowe) pominięte w projekcie budowlanym, co prowadzi do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wymagającego wydania pozwolenia na budowę na całe zamierzenie inwestycyjne. Z jednoznacznym naruszeniem prawa organ II instancji w zaskarżonym skargą postanowieniu nie odniósł się do zarzutów objętych lit. b, d, e i f. Już z racji zupełnego uniknięcia sformułowania uzasadnienia naruszono w sprawie art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od naruszenia regulacji art. 124 § 2 k.p.a. Pozbawiono żalących się prawa do drugiej instancji, gdyż mimo złożenia zażalenia z określonymi zarzutami większość z nich nie została zupełnie przez organ zbadana. Organ odwoławczy w nieuprawniony sposób przyjął, że wymiary drogi objęte postanowieniem I instancji (wskazującym na min. 6 m) mogły odnosić się do szerokości drogi, podczas gdy limit szerokości 6 m obejmuje samą jezdnię. Z naruszeniem prawa przyjęto, że przedmiotem postanowienia legalizującego może być część obiektu budowlanego (sama jezdnia drogi, bez reszty obligatoryjnego pasa drogowego narzuconego przez plan miejscowy), tzn. sama jezdnia drogi, która powinna składać się - zgodnie z planem miejscowym - m.in. z chodników i pasów postojowych. Wyraźnie organom wiadomo było, że warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagają 10-metorwego pasa drogowego, a którego część o szerokości 6 m obejmuje sama jezdnia. Obligatoryjnie wskazano m.in. obiekty w pasie drogowym, takie jak chodniki i pasy postojowe. Nie jest dopuszczalne legalizowanie części inwestycji, która dopiero będzie wymagała uzupełnienia (odrębnym pozwoleniem na budowę) aby spełniać warunki drogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takim sensie żaden przepis nie daje organowi nadzoru budowlanego podstaw do wydania postanowienia warunkowego. Zresztą zupełnie pominięto jednoznaczny nakaz płynący z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, z którego wynika, że pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie «całego zamierzenia inwestycyjnego». Bez wątpienia droga (jezdnia, pas drogowy z chodnikami, pasami postojowymi i oznakowaniem, w tym oznakowaniem łączników z drogami publicznymi) stanowi «jeden obiekt» w rozumieniu art. 33 ust. 1 zd. drugie ustawy. Zresztą ani projekt budowlany, ani decyzja I instancji w żaden sposób nie wskazywały, iż inwestycja dotyczy «części» obiektu budowlanego. Zresztą w sprawie nie wydawano postanowienia określonego w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane co do części inwestycji (tj. części obiektu stanowiącego jezdnię), ale co do wstrzymania budowy całości drogi. Zaś sam wniosek nie dotyczył części budowli (jezdni), ale całości inwestycji, tj. drogi. Przecież przepis art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowalne wyraźnie przewidywał możliwość wnioskowania o legalizację części obiektu, ale z tej formuły inwestor w badanej sprawie nie korzystał. Zakres tego wniosku wiąże przecież organ nadzoru budowlanego i determinuje zakres rozstrzygnięcia. W badanej sprawie organ w fazie II instancji zmodyfikował przedmiot postępowania w zastępstwie inwestora wyłącznie do budowy jezdni. Samo wykonkludowanie przez organ na etapie rozpatrywania zażalenia, że inwestorowi zapewne chodziło o jakiś etap budowy drogi, nie zmienia w najmniejszym zakresie poczynionych tu ustaleń. Skoro inwestycja obejmowała budowę drogi, a droga winna mieć zgodnie z prawem zawężając go miejscowym szerokość 10 m i obejmować całą infrastrukturę, to bez tej szerokości i bez tej infrastruktury inwestycja o takim zakresie przedmiotowym naruszałaby prawo. W zupełności błędne okazało się stanowisko zaprezentowane w postanowieniu II instancji, iż wadliwość (sama w sobie niekwestionowana przez organ odwoławczy) zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła prowadzić do wniosku, że nie przedłożono wymaganego przez art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Skoro regulacja ta wymaga czynności zaświadczenia jako obligatoryjnego elementu dokumentacji legalizacyjnej, to bez prawidłowej czynności organu gminy postępowanie lokalizacyjne nie może się zakończyć. To bowiem do wyłącznej kompetencji organu gminy należy wypowiadania się o prawnej zgodności zamierzenia z aktem prawa miejscowego wydanym przez organ stanowiący gminy, tj. z planem miejscowym. W nieuprawniony zatem sposób przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że w części, w jakiej podstawą lokalizacji inwestycji powinno być zaświadczenie organu gminy o zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone w art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, podstawą przyjęcia takiej zgodności może być przedłożone przez Gminę [...] zaświadczenia Wójta Gminy [...]. Jak wynika w sposób jednoznaczny z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Wójt Gminy [...] pozostaje z Gminą [...]w stosunku zatrudnienia, który jest stosunkiem powodującym wyłączenie tego organu od załatwienia sprawy w postępowaniu zaświadczeniowym określonym w art. 217 i nn. k.p.a. Skoro zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (art. 110 k.p.a.) i jako wydane przez organ oczywiście nie posiadający kompetencji do jego wydania (z racji działania we własnej sprawie w stopniu wymagający jego wyłączenia), rolą organu nadzoru budowlanego było odmówienie mu mocy dowodowej, a w konsekwencji przyjęcie, że nie wykazano w przepisany sposób zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Aktualność zachowuje na tym etapie zarzut wyrażony już w zażaleniu, dotychczas nie został rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym, odnoszący się do tej partii inwestycji, która została objęta rozstrzygnięciem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Legnicy przyjął dwa sprzeczne statusy projektowanej inwestycji: a) po pierwsze, przyjął, że znajduje do niej zastosowanie warunków lokalizacyjnych określonych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które z mocy art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r, poz. 741) dotyczyć mogą tylko celów określonych w art. 2 pkt 5 tej ustawy, a więc - w zakresie dotyczącym dróg - wyłącznie dróg określnych w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), tzn. tylko «dróg publicznych». Decyzja Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dopuszczała inwestycję (w zakresie pominiętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) wyłącznie jako drogę publiczną, b) po drugie. inspektor I instancji (a za nim organ odwoławczy) przyjął, że całości inwestycji nada walor drogi wewnętrznej - co prowadzi do oczywistego naruszenia wspomnianych tu regulacji. Skoro inwestor, podobnie jak orzekające organy, zostały związane ostateczną decyzją lokalizacyjną określająca status drogi, to organ II instancji nie mógł dokonywać jej kwalifikacji jako drogi wewnętrznej i temu ustaleniu podporządkowywać całego postępowania budowlanego-nadzorczego, legalizacyjnego. Nawet zresztą gdyby przyjąć, że projektowana droga mogła by mieć walor drogi wewnętrznej, to nie zmierzono się dotychczas w postępowaniu administracyjnym II instancji z zarzutem jednoznacznie sformułowanym w zażaleniu, iż jako błędny okazał się pogląd, że do dróg wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Dowodzi tego m.in. obszerny art. 8 ustawy o drogach publicznych reglamentujący m.in. definicję drogi wewnętrznej, nadawanie takim drogom nazw, zasady przebudowy i rozbudowy oraz remontów takich dróg, finansowanie inwestycji drogowych oraz oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych i dróg publicznych. Już ta ostatnia kategoria normatywna jest dostateczna do stwierdzenia, że w zakresie, w jakim droga wewnętrzna łączy się z publiczną wymaga oznaczenia, a to - stanowi desygnat narzucający poddanie jej reżimowi procesu budowlanego uwzględniającego zasady tego oznaczenia. Organ I instancji zupełnie kwestię tę pominął. Projekt, aby wspomnieć dla porządku, nie odzwierciedlał tych publicznoprawnych obwarowań stawianych drogom wewnętrznym łączącym się z publicznymi. Zupełnie pozbawione znaczenia normatywnego okazały się zawarte w postanowieniu I instancji, co również umknęło uwadze organu rozpatrującego zażalenie, obszerne rozważania Inspektora Powiatowego dotyczące relacji zachodzących pomiędzy «drogą dojazdową» (jako kategorią, która posługuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), «drogą wewnętrzną» i «drogą publiczną» (tzn. kategoriami ustawy o drogach publicznych), które zresztą zajęły połowę oceny prawnej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Kluczowe dla badanej sprawy było natomiast to, że funkcja «drogi dojazdowej» (a więc łączącej nieruchomości mieszkańców z drogą publiczną) na tle decyzji Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego może wynikać tylko ze statusu drogi publicznej, a więc podlega badaniu (wraz z jej częściami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) jako droga publiczna, tzn. z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Skoro te warunki organ świadomie pominął badając projekt budowalny jako dotyczący inwestycji wybitnie prywatnej (bez znaczenia z punktu widzenia interesu publicznego typowego dla dróg publicznych), naruszył prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem prawa odbyło się też ponowne wyznaczenie inwestorowi terminu na uzupełnienie dokumentacji projektowej. Z zupełnie nieznanych powodów, organ I instancji po wydaniu postanowienia (z dnia 24 marca 2021 r., nr 24/2021) określającego zakres dokumentacji niezbędnej do uzdrowienia samowoli budowlanej i wydania postanowienia sanacyjnego o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ocenił, że inwestor podlega reżimowi rygoru tego postanowienia (tzn. wydania nakazu rozbiórki obiektu), a mimo to dopełnił kolejnego wezwania, chroniącego inwestora przed rozbiórką, choć nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązków dokumentacyjnych zagrożonych takim rygorem (w rozumieniu art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tego czy ponawianie postanowień w nieskończoność jest dopuszczalne, czy też mając na względzie zasadę szybkości postępowania, obowiązany był już po doręczeniu mu zwrotnego potwierdzenia odbioru pierwotnego postanowienia i bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, rozstrzygnąć sprawę orzekając co do istoty.

9 W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

10 Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

11 Skarga podlegała uwzględnieniu. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana - zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 - j.t.), według kryterium legalności, czyli zgodności z prawem wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym usunięcie go z obrotu prawnego.

12 Przedmiotem skargi jest postanowienie, którym organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego ustalające opłatę legalizacyjną, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 i nast.u.p.b.

13 W tym miejscu należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania. Ma to istotne znaczenie w kontekście zakresu badania dokumentów przedłożonych przez inwestora przed określeniem wysokości opłaty legalizacyjnej.

14 Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Z akt administracyjnych wynika, że orzekające w badanej sprawie organy uznały, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty, zatem rzeczą organu było przeprowadzenie ich weryfikacji w sposób określony w art. 49 ust. 1 u.p.b., to jest zbadanie: 1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust. 3). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (ust. 3). Postępowanie legalizacyjne przebiega w kilku etapach. Pierwszym z nich jest ustalenie, iż doszło do samowoli budowlanej i wstrzymanie robót budowlanych. Kolejnym etapem jest ustalenie, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi co otwiera możliwość przeprowadzenia procesu legalizacji budowy i nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. Przedłożenie wymaganych dokumentów i pozytywna ich weryfikacja przez organ umożliwia ustalenie opłaty legalizacyjnej, a następnie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej.

15 Wstępne badanie, czy możliwe jest uruchomienie tej procedury odbywa się przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b. Obejmuje ono ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki, które uniemożliwiają legalizację, przede wszystkim, czy budowa nie jest w oczywisty sposób sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź czy w oczywisty i rażący, widoczny na pierwszy rzut oka sposób nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Ustalenia mogą doprowadzić organ do wniosku, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest bezcelowe, bowiem istnieje oczywista niezgodność z ustaleniami planu miejscowego lub takie naruszenia norm techniczno-budowlanych, które powodują, że projekt budowalny nie będzie mógł zostać zatwierdzony. W pozostałych przypadkach organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b., celem ich dalszej weryfikacji. Zakres badania przedłożonych przez inwestora dokumentów przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej określa art. 49 ust. 1 u.p.b. Na tym etapie w zainteresowaniu organu powinna pozostawać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub dla terenu nieobjętego planem) decyzją o warunkach zabudowy, (a w szczególnych przypadkach decyzji zezwalającej na realizację inwestycji celu publicznego). Winno to wynikać z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b.), ale to do organu należy ostateczna ocena, czy przedłożone dokumenty spełniają wymagania, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 przywołanej ustawy. I w tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu projektowana droga wewnętrzna zlokalizowana będzie na działkach [...],[...],[...] obręb [...]. Przy tym niektóre działki, objęte inwestycją, a to działki [...],[...] obręb [...]są ujęte w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej rejonu ul. [...] i [...] obręb [...], przyjętego uchwałą nr XV/88/08 Rady Gminy w Kunicach z dnia 19 marca 2008 r. I tu trzeba dalej wskazać, że w załączniku nr 2 do uchwały (akt ogólnie dostępny), określającym sposób realizacji i finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej ustalonych w planie, uchwalono że 1 teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest w stanie istniejącym terenem niezabudowanym oraz nieuzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. 2. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla zrealizowania zainwestowania ustalonego planem, występuje konieczność realizacji dróg wewnętrznych oraz sieci infrastruktury technicznej. Co dalej istotne plan określa tak przebieg i parametry dróg publicznych: lokalnej 1KD L1/2, dojazdowych 1KD D1/2 i dróg wewnętrznych 1KDW. Dalej, co bardzo istotne, w treści uchwały napisano, że drogi gminne oznaczone symbolami 1KD L1/2, 1KD D1/2 i drogi wewnętrzne 1KDW, realizowane będą ze środków i staraniem właścicieli sąsiednich nieruchomości. Drogi gminne po przekazaniu gminie mogą być włączone do systemu dróg gminnych. Ustala się, że: koszty niezbędnych podziałów geodezyjnych nie obciążą budżetu gminy. Ustala się, że projektowane sieci telekomunikacyjne, zaopatrzenia w gaz, energię elektryczną, wodę i odprowadzenia ścieków należy projektować w pasach linii rozgraniczających ulic, jako sieci podziemne. 8. Ustala się, że drogi publiczne oznaczone w planie symbolami 1KD L1/2 i 1KD D1/2 oraz drogi wewnętrzne 1KDW - stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Drogi i ich wewnętrzne wyposażenie w: sieć wodociągową, kanalizację ścieków komunalnych i wód deszczowych oraz sieć oświetlenia ulic, realizowane będzie staraniem i ze środków współwłaścicieli gruntów, na których są położone. Wprawdzie inwestor przedłożył zaświadczenie o zgodności inwestycji z obowiązującym planem, ale sam organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że "przedłożone zaświadczenie nie miało decydującego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie"- zatem pozostaje retoryczne pytanie jaki dokument pozwolił organowi na ocenę zgodności inwestycji z prawem miejscowym. Lektura przedłożonego przez inwestora zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi bowiem do wniosku, że dokument ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Należy pamiętać, że organy muszą respektować zapisy tego planu, oczywiście z uwzględnieniem okoliczności, że inwestycja drogowa obejmuje tak teren objęty planem, a także z nim graniczący.

16 Zdaniem sądu, z pogwałceniem zasady, ujętej w art. 7 kpa (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) organy obu instancji dokonały oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów w tym zakresie. Uwadze organów umknęła, przykładowo, okoliczność, która zdaniem sądu ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie i od której uzależnione jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, tj zgodność zamierzenia z planem miejscowym. Musi ona być jednoznaczna i nie budzić wątpliwości, z uwzględnieniem wykładni proinwestorskiej.

17 Dalej trzeba powiedzieć, że przedstawienie wadliwego zaświadczenia dotyczącego istotnej dla wyniku postępowania kwestii, miało wpływ na wynik postępowania wpadkowego. Warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest pewność organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego (bądź decyzją o warunkach zabudowy; lub decyzją o realizacji inwestycji celu publicznego). Nie bez przyczyny bowiem ustawodawca wymienił zaświadczenie o zgodności z planem na pierwszym miejscu wśród dokumentów, które obowiązany jest inwestor przedstawić w postępowaniu legalizacyjnym i jako pierwszy element, który podlega weryfikacji przed ustaleniem opłaty. Od zgodności z planem uzależniona jest bowiem możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego w ogóle. W sytuacji, gdy budowa nie spełnia kryterium zgodności z planem dalsze prowadzenie postępowania jest bezcelowe, bowiem projekt budowlany nie będzie mógł być zatwierdzony nawet wówczas, gdyby był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym upada również dopuszczalność wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która nie powinna być przez organ nałożona na inwestora w sytuacji, gdy oczywistym jest, że proces legalizacji samowoli budowlanej nie zakończy się dla niego pozytywnie. Stąd treść zaświadczenia powinna być jednoznaczna. W warunkach rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na względzie, że jeśli mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, to wprawdzie do takich dróg nie ma zastosowania rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, to jednak należy pamiętać, że droga wewnętrzna wchodzi w skład systemu komunikacji z tego względu, że poprzez teren tej drogi umożliwiony jest dostęp do zewnętrznego układu komunikacji drogowej. Przekazując kompetencje do uchwalania sieci dróg w prawie miejscowym ustawodawca nie ograniczył układu (systemu) komunikacyjnego wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, a więc również drogi wewnętrzne, z czego wynika dalej że parametry dróg (także wewnętrznych) muszą prowadzić do bezkolizyjnej możliwości korzystania z całej sieci dróg.

18 Dodatkowo trzeba wskazać, że skoro organ w uzasadnieniu postanowienia zawarł passus "w następstwie późniejszej rozbudowy o dodatkowe elementy i podwyższenie parametrów ... możliwe będzie podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych", to znaczy że uznał, iż obecnie co najmniej wątpliwym jest, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, natomiast zawarcie w motywach dodatkowych warunków, - zacytowanych wyżej -które mogą -, ale nie muszą nastąpić, zdaniem sądu, nie może miejsca. Informacyjnie również należy dodać, że w sprawie II SA/Wr 361/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawomocnym wyrokiem uchylił decyzję ustalającą inwestycję celu publicznego w zakresie fragmentu drogi, zlokalizowanej poza planem miejscowym. Uszło także uwadze organów, że inwestycje według art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mogą być realizowane etapami, co umożliwia podział zamierzeń budowlanych na wyodrębnione budżetowo części, zarówno na etapie przygotowywania inwestycji (w tym jej dokumentacji), jak i w fazie realizacji. W takich sytuacjach inwestor jest jednak obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu to nie wystąpiło. Nadto nie sposób nie zgodzić się ze skarżącą, że organ odwoławczy nie sprostał wymogom z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jedną z istotnych części składowych decyzji/postanowienia jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Tym samym należy podkreślić, że organ odwoławczy powinien ustosunkować się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu (tu: zażaleniu) zarzutów zgodnie z wymaganiami określonymi w przywołanym art. 107 § 3 k.p.a. Tego zabrakło w motywach skarżonego orzeczenia. Trzeba także zaznaczyć, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych elementów zasady dwuinstancyjności postępowania.

19 W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok WSA z 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 622/10. CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 5 listopada 2010 r., I SA/Wa 539/10; z 2 grudnia 2008 r., II SA/Rz 502/08; z 5 marca 2014 r., IV SA/Po 1084/13 - CBOSA). Należy zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku - spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę (tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji) w ramach motywowania wydanej decyzji (postanowienia – przyp sądu) - ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (analogicznie postanowienia). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok WSA z 20 listopada 2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA).

20 Z powyższych względów sąd uznał, że doszło do naruszenia, zarówno przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, wskazanych w uzasadnieniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - j.t. z późn. zm.). O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.