Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 213/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 213/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011r.

3 [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071

5 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. i J. S. -

6 uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r. (nr [...])

7 odmawiającą stwierdzenia na wniosek pp. S. nieważności decyzji Starosty

8 W.z dnia [...]września 2009 r. (nr [...])

9 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku

10 biurowo-magazynowego z szambem na dz. nr ew. [...] obr. [...], przy ul.

11 Ś., gm. O. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

12 Organ odwoławczy przytoczył art. 16 § 1 k.p.a. i wskazał, że jednym ze

13 sposobów wzruszenia decyzji ostatecznej jest stwierdzenie jej nieważności w oparciu

14 o art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem przeprowadzenie

15 postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest możliwe jeśli spełnione są

16 m.in. przesłanki podmiotowe. Organ przytoczył art. 157 § 2 k.p.a. zgodnie z którym

17 postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

18 Następnie zacytował art. 28 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie interesu prawnego podkreślając,

19 że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której

20 dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie

21 może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa dającymi podstawę do

22 żądania podjęcia czynności przez organ administracji.

23 Organ wskazał, że podstawą ustalenia w tej sprawie, czy wnioskodawcy

24 posiadają przymiot strony jest relacja art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

25 Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), jako przepisu

26 szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. ograniczającego pojęcie strony w

27 sprawach pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników

28 wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze

29 oddziaływania obiektu, o którym mowa z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

30 Organ wyjaśnił, opierając się na orzecznictwie, że w sprawach o stwierdzenie

31 nieważności pozwolenia na budowę nie zmienia się ich zasadniczy przedmiot, zatem

32 krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wg stanu

33 faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

34 Ponadto organ zaznaczył, iż to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania,

35 że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 cyt. ustawy.

36 Natomiast organ winien podjąć czynności kontrolne, a gdy stwierdzi, że wniosek

37 złożył podmiot uprawniony, jego obowiązkiem jest skontrolowanie, niezależnie od

38 argumentów wniosku, czy decyzja jest wolna od wad z art. 156 § 1 k.p.a.

39 Organ odwoławczy wskazał, że inwestycję zaprojektowano na działce nr ew.

40 14/6. Wnioskodawcy prawo do kwestionowania ww. decyzji opierają na fakcie, że

41 ww. działka obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na

42 prawie korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż granicy działki nr [...]do szosy

43 na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Wskazują, że są właścicielami

44 działki nr ew. [...] powstałej po podziale działki nr ew. [...], zatem przysługuje im

45 służebność przejścia i przejazdu przez działkę inwestycyjną. Skarżący złożyli

46 dokumenty wskazujące, że są właścicielami działek nr ew. [...]i [...] oraz dokumenty

47 potwierdzające ww. służebność.

48 Zdaniem organu obciążenie działki inwestora służebnością nie daje podstaw

49 do przyznania właścicielom działki władnącej - w świetle art. 28 ust. 2 - legitymacji do

50 udziału w postępowaniu w charakterze strony. Działki nr ew. [...],[...] nie znajdują

51 się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż nie wprowadzi ona żadnego

52 ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek, w tym rozporządzenia Ministra

53 Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim

54 powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze

55 zm.) oraz nie ogranicza dostępu do: drogi publicznej, mediów, światła słonecznego i

56 nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. Nie narusza prawa własności i nie

57 utrudnia korzystania przez osoby uprawnione.

58 Organ zauważył, że działek skarżących nie uwidoczniono w projekcie

59 zagospodarowania terenu, a analiza map z akt oraz map z portalu geoportal.gov.pl

60 wskazuje, że działka inwestora nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami skarżących.

61 Działkę nr ew. [...] oddzielają działki nr ew. [...],[...] i [...], zaś działkę [...]

62 oddzielają działki nr ew. [...] oraz [...]. Ponadto, inwestycja dot. budynku biurowo

63 magazynowego o wys. 8,78 m.

64 Tym samym, zdaniem organu, wnioskodawcy nie są właścicielami,

65 użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości leżących w obszarze

66 oddziaływania, a zatem nie są stronami niniejszego postępowania.

67 Na marginesie organ dodał, że porównanie aktualnych map miejscowości

68 B. z [...]z "Planem gruntów [...] w pow.

69 W., gm. B." z 1948 r., znajdującym się w aktach GINB znak:

70 [...]; znanym organowi z urzędu - wskazuje, że działkę nr [...]

71 podzielono na działki nr ew. [...] i [...] oraz, że na dawnej działce nr [...] (obciążonej ww.

72 służebnością) znajdują się obecnie działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...] oraz [...],

73 [...],[...] i [...] oraz działka nr ew. [...] biegnąca wzdłuż zachodniej granicy działek

74 [...],[...] i [...] oraz [...] (tj. wzdłuż pasa gruntu objętego służebnością przechodu i

75 przejazdu przez dawną działkę nr [...]). Powyższe wskazywałoby, że w/w służebność

76 nie przeszła na działkę inwestycyjną nr ew. [...]. Potwierdza to (w części dot. działki

77 inwestycyjnej) znajdująca się w aktach Starosty W. mapa

78 podziałowa działki nr ew. [...] na działki nr ew. [...] i [...], z której wynika, że wzdłuż

79 zachodniej granicy tych działek obecnie biegnie pas drogi stanowiący działkę nr ew.

80 [...]o przeznaczeniu drogowym.

81 Z uwagi na powyższe należało zatem uchylić ww. decyzję i umorzyć

82 postępowanie organu I instancji. Organ dodał, że z uwagi na charakter

83 rozstrzygnięcia zarzuty merytoryczne pozostawały bez wpływu na jego treść.

84 Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli T. i J. S. zarzucając

85 naruszenie:

86 - art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie;

87 - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez ich błędną

88 interpretację;

89 - art. 6 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne decyzji;

90 - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału

91 dowodowego istotnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

92 - art. 8 k.p.a. poprzez zlekceważenie zarzutów odwołania i podważenie zaufania

93 obywateli do działania organów Państwa;

94 - art. 290 § 2 kc poprzez błędnie, aprioryczne przyjęcie, iż w wyniku podziału działki

95 obciążonej służebność nie przechodzi na nieruchomości powstałe w wyniku podziału.

96 Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc, że

97 wydano ją niezgodnie z przepisami postępowania i aktualnym orzecznictwem, a

98 także z naruszeniem prawa materialnego, przez co naruszono słuszny interes

99 skarżących.

100 Wskazali, że analizując mapy miejscowości B. i "Plan gruntów [...] w pow. W., Gm. B." z 1948 r. organ wyciągnął nielogiczny

101 wniosek, jakoby podział działki nr [...]na działki mniejsze (w tym działkę [...], z której

102 wydzielono działkę [...]) spowodował, że służebność przysługująca działce nr [...] (w

103 tym działce [...] skarżących) nie przeszła na działkę nr ew. [...]. Stwierdzenie to

104 podważa zasadność wpisu służebności drogowej i zmierza do faktycznego

105 uwolnienia dz. nr [...] od służebności i pozostaje w sprzeczności z art. 290 § 2 kc.,

106 zgodnie z którym w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje

107 się w mocy na częściach utworzonych przez podział.

108 Zdaniem skarżących organ pominął art. 28 k.p.a. uznając, że w tej sprawie

109 stroną może być wyłącznie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca

110 nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, ale stwierdził

111 jednocześnie, że obciążenie działki inwestycyjnej służebnością nie daje podstaw do

112 przyznania - w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - legitymacji do udziału w

113 postępowania w charakterze strony właściciela działki władnącej.

114 Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że ich działki nie znajdują się w

115 obszarze oddziaływania. Ponownie przytoczyli zapis o obciążeniu działki nr [...]

116 ograniczonym prawem rzeczowym i wskazali, że po jej podziale obciążone są

117 również działki utworzone. Według skarżących krąg stron w postępowaniu o

118 pozwolenie na budowę ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz stanowiący lex

119 specjalis w odniesieniu do niego, art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Inne podmioty

120 wywodzić mogą zaś swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym z art. 5

121 ust. 1 pkt 9 cyt ustawy. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich najczęściej

122 obejmuje interesy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości

123 położonych w sąsiedztwie nieruchomości inwestora i powinna uwzględniać istniejący

124 stan prawny na działce, w tym służebności (wyrok WSA z dnia 26 października 2007

125 r. VII SA/Wa 479/06).

126 Strony podniosły, powołując orzecznictwo, że w postępowaniu

127 nieważnościowym stroną mogą być nie tylko podmioty postępowania zwykłego, lecz

128 każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia

129 nieważności. Nie ma więc wątpliwości, że wydanie pozwolenia na budowę na działce

130 o nr ew. [...] miało wpływ na ich sytuację poprzez pozbawienie prawa do korzystania

131 ze służebności, a tym samym dostępu do drogi publicznej.

132 Organ wprawdzie zdefiniował interes prawny powołując orzecznictwo, ale je

133 zignorował. Wziął pod uwagę jedynie przepisy Prawa budowlanego w oderwaniu od

134 przepisu generalnego art. 28 k.p.a.

135 Skarżący ponownie przytoczyli art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy i piśmiennictwo

136 wskazując, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej powinien być

137 uwzględniony przy wydaniu pozwolenie na budowę np służebność drogi koniecznej.

138 Organ może zażądać by budynek był usytuowany tak, aby nie naruszał możliwości

139 korzystania z drogi koniecznej. Brak możliwości wykonywania służebności sprawia,

140 że inwestycja wprost oddziałuje na nieruchomość skarżących, skarżący mają zatem

141 osobisty, własny, indywidualny interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a.

142 Niezależnie organ wydający decyzję pominął, że działka o nr ew. [...] została

143 wydzielona z tej samej nr [...], co działka o nr ew. [...] należąca do skarżących.

144 Oznacza to, że w przeszłości obie te działki stanowiły część działki o nr [...]. Nie ma

145 zatem wątpliwości, że każdorazowemu właściciele działki utworzonej w wyniku

146 podziału działki większej przysługiwać będzie interes prawny w postępowaniu

147 dotyczącym działek powstałych w wyniku podziału. Działka o nr ew. [...] znajduje się

148 w obszarze oddziaływania działki o nr ew. [...], gdyż poprzednio składały się one na

149 jedną działkę. Warunki wymienione zarówno w art. 28 kpa jak i art. 28 § 2 Prawa

150 budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 zostały spełnione.

151 Na koniec skarżący przedstawili obszerną argumentację odnośnie uchybień

152 organu w związku z brakiem merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania.

153 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

154 przedstawione w zaskarżonej decyzji.

155 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

156 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

157 naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad

158 w przeprowadzonym postępowaniu.

159 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżoną decyzję wydano bowiem z

160 naruszeniem 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa

161 budowlanego.

162 Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Główny Inspektor

163 Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję

164 Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia na

165 wniosek pp. S. nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]września 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i

166 udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji i umorzył postępowanie organu

167 pierwszej instancji przyjmując, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony do

168 kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji z [...] września 2009r.

169 Trafne były - co do zasady - i zgodne z utrwalonym w orzecznictwie sądów

170 administracyjnych stanowiskiem uwagi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

171 wskazujące, że w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie

172 zmienia się ich zasadniczy przedmiot, zatem krąg stron ustala się na podstawie art.

173 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28

174 k.p.a. ograniczającego pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników

175 wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze

176 oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

177 Nie w każdym jednak przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego spowoduje

178 wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a.

179 Należy mieć na uwadze, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża jedynie,

180 ale nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron

181 postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie

182 wyrażany jest pogląd - podzielany przez skład Sądu orzekającego w niniejszej

183 sprawie - że przepis art. 28 k.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawie

184 pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny

185 podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia

186 28 marca 2007r. sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. oraz wyrok NSA w W-wie z dnia

187 13 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720 i "Prawo budowlane.

188 Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007r., s.

189 332).

190 Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex

191 specjalis w stosunku do art. 28 k.p.a., nie oznacza zatem, iż art. 28 k.p.a. nie może

192 mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stroną

193 postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, będą zatem

194 inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości

195 znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu albowiem postępowanie to

196 dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r.,

197 II OSK 2229/1, LEX nr 1138114).

198 W związku z powyższym wyjaśnić również trzeba, za ugruntowanym w

199 orzecznictwie poglądem że pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter

200 materialnoprawny, to znaczy musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli

201 normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

202 Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny,

203 aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w

204 okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa

205 materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego

206 podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o

207 prawach i obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach

208 innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w

209 postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to

210 postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem

211 chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z

212 przysługujących praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

213 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba

214 zauważyć, że skarżący tak we wniosku jak i skardze wskazywali, że wydanie decyzji

215 pozwalającej na budowę na działce o nr ew. [...] miało wpływ na ich sytuację

216 prawną poprzez pozbawienie - w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę -

217 prawa do korzystania z przysługującej im służebności (a tym samym dostępu do

218 drogi publicznej) wynikającej z wpisu dokonanego postanowieniem Sądu

219 Powiatowego dla [...]z dnia [...]października 1964r. -[...], [...],

220 ujawnionym w dziale [...]. Zgodnie z treścią wpisu działka nr

221 [...] (po podziale której powstała m.in. działka [...]) obciążona jest ograniczonym

222 prawem rzeczowym w postaci prawa korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż

223 jej zachodniej granicy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (po podziale

224 której powstała min. działka [...]stanowiąca własność skarżących).

225 W świetle przedstawionej argumentacji, nie można było podzielić stanowiska

226 organu odwoławczego, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej

227 sprawie, skoro istnienie własnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

228 skarżący wywodzili z treści przepisu art. 285 § 1 k.c. wskazując, że sporna

229 nieruchomość pozbawi ich prawa korzystania z w.w. służebności.

230 Zaznaczyć w tym miejscu należy - choć rozważania w tej kwestii organ

231 przedstawił jedynie na marginesie - że stosownie do art. 290 § 2 k.c. bez względu na

232 to, czy przedmiotem podziału jest nieruchomość władnąca, czy obciążona,

233 służebność gruntowa nie wygasa wskutek podziału, lecz obciąża wszystkie, nowo

234 powstałe w wyniku takiego podziału, nieruchomości. Ustawodawca bowiem przyjął

235 zasadę kontynuacji istniejących służebności, z uwzględnieniem wielości

236 nieruchomości powstałych w wyniku podziału (por. E. Gniewek (w:) System Prawa

237 Prywatnego, t. 4, 2007, s. 468).

238 Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej

239 ocenę prawną.

240 Całkowicie chybiony był natomiast zarzut skargi co do braku odniesienia się

241 do zarzutów merytorycznych odwołania, a w konsekwencji naruszenia art. 6, 7 i 77

242 k.p.a., skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał skarżących za

243 podmioty uprawnione do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

244 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

245 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

246 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153,

247 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.