Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 557/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 557/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 W dniu 10 listopada 2011 r. inwestor A. K. złożyła wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2008 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] w [...] przy ul. p[...] (działka nr [...]/X, [...]/Y) w zakresie budowy garażu.

3 Starosta [...]pismem z dnia 28 listopada 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej zatwierdzenia zamiennej dokumentacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...], zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (działka nr [...]/X., [...]/Y), w granicy z działką nr [...], na działce nr [...]/Y "stanowiącej w ocenie organu drogę dojazdową do działki nr ewid. [...]/Z." Jednocześnie postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości opisanych w pkt 1 - 7 postanowienia, m.in. do:

4 1. skorygowania rozbieżności treści wniosku (rozbudowa budynku [...] o garaż) z dokumentacją (zmiana decyzji pozwolenia na budowę dotyczącego budynku mieszkalnego [...])

5 2. zlokalizowania przedmiotowego budynku w całości uwzględniając przeznaczenie działek, wskazując, że według danych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. działka nr ewid. [...]/Y jest przeznaczona pod drogę, która w ocenie organu stanowi drogę dojazdową do działki nr ewid. [...]/Z.

6 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta zawiesił postępowania wszczęte na wniosek A. K. w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2008 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy uzależnione było od zakończenia toczącego się w Sądzie Rejonowym [...] w P. postępowania [z wniosku S. B. i K. B.] o ustanowienie na nieruchomości obejmującej działki nr [...]/X, [...]/Y służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu oraz ułożenia instalacji do działki nr [...]/Z. Według Starosty kwestia ustanowienia służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu oraz ułożenia instalacji stanowi zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

7 Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r. nr IR.IV.7721.27.2012.5 uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia 27 grudnia 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania. Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 307/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. B. i K. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 lutego 2012 r.

8 Decyzją nr 1368/12 z dnia [...] 2012 r. Starosta na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił inwestorowi zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1576/08 z dnia [...] 2008 r. i zatwierdzenia zamiennej dokumentacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] zlokalizowanego w Puszczykowie, działki nr [...]/X i [...]/Y w granicy z działką nr [...].

9 W uzasadnieniu organ przybliżył okoliczności związane z toczącym się w Sądzie Rejonowym [...] w P. postępowaniem z wniosku właścicieli działki nr [...]/Z - S. B. i K. B. o ustanowienie na nieruchomości obejmującej działki nr [...]/X, [...]/Y służebności drogi koniecznej przechodu i przejazdu oraz ułożenia instalacji do działki nr [...]/Z. Następnie podał, że w wyniku analizy powtórnie złożonego w dniu [...] grudnia 2011 r. projektu budowlanego stwierdził, iż inwestor nie wywiązał się ze zobowiązania w zakresie punktu 2 [postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r.] dotyczącym zlokalizowania budynku w całości na działce budowlanej, co wynika z § 1 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury [z dnia 12 kwietnia 2002 r.] w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że według danych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. działka nr ewid. [...]/Y jest przeznaczona pod drogę, która w ocenie organu stanowi drogę dojazdową do działki nr ewid. [...]/Z. Ponadto stwierdził, że aktualnie działka nr [...]/Y stanowi jedyną drogę dojazdową do działki budowlanej nr [...]/Z, a § 14 powołanego rozporządzenia przewiduje, że "do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej".

10 W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2012 r. inwestor (reprezentowany przez radcę prawnego), zarzucając naruszenie art. 7 - 9 i art. 11 kpa oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i § 14 rozporządzenia wykonawczego, wniósł o jej uchylenie. Strona zakwestionowała trafność przyjęcia a priori, bez żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego, że działka nr [...]/Y stanowi drogę dojazdową, podczas gdy z wpisów do księgi wieczystej taki stan rzeczy nie wynika, a ponadto z pisma Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2011 r. wydanego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że działka nr [...]/Y stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej strona stwierdziła, że w rzeczywistości przedmiotowa działka wcale nie stanowi drogi dojazdowej do żadnej nieruchomości, jest ogrodzona płotem i nie jeżdżą po niej żadne pojazdy, jak i nie ma możliwości pieszego przejścia. Ponadto podniosła, że "działka nr [...]/Z ma dostęp do drogi koniecznej nie tylko przez działkę nr [...]/Y, ale istnieje również możliwość poprowadzenia dostępu do drogi publicznej innymi działkami", co podkreślili sami wnioskodawcy w postępowaniu toczącym się w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Inwestor podniósł również, że w swoim przekonaniu wszystkie braki wniosku zostały uzupełnione w przepisanym terminie. W ocenie strony przywołany przez organ § 14 rozporządzenia wykonawczego dotyczy wyłącznie działek, na których ma prowadzona budowa, której dotyczy pozwolenie objęte wnioskiem inwestora, a nie działek sąsiednich, zaś teren budowy przedmiotowego garażu ma pełny dostęp do drogi publicznej. Inwestor kwestionował także, aby właściciele działki nr [...]/Z mogli uzyskać status strony postępowania, bowiem planowana przez inwestora zabudowa nie oddziałuje w jakikolwiek sposób na ich nieruchomość, stąd też nie powinni oni brać udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę garażu.

11 Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2012 r.

12 W uzasadnieniu organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że obszar nieruchomości inwestora (działki nr [...]/X i [...]/Y) objęty jest zmianą miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia 12 grudnia 1994 r. w zakresie ustaleń realizacyjnych dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych, zatwierdzonym przez radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 30, poz. 475). Plan ten w § 8 ust. 1 pkt 1 określa, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN i MNP (działki inwestora) obowiązuje zabudowa mieszkaniowa wyłącznie jednorodzinna, jednak, jak to wynika z księgi wieczystej nr [...] oraz planu zagospodarowania terenu, sposobem korzystania z działki nr [...]/Y jest droga oznaczona symbolem "DR". W konsekwencji organ II instancji odwołując się do treści § 1 rozporządzenia wykonawczego, stwierdził, że przywołane przepisy zezwalają na ściśle określona zabudowę jedynie na działkach przeznaczonych pod zabudowę, czyli na działkach budowlanych to jest w tym przypadku na działce nr [...]/X oznaczonej w księdze wieczystej symbolem BP - sposób korzystania: zurbanizowane tereny niezabudowane. Stąd też w ocenie organu nie ma możliwości jakiegokolwiek zabudowania działki nr [...]/Y, która przeznaczona jest pod drogę, a nie pod zabudowę. Organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i podniósł, że działka nr [...]/Z nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedyny dostęp do drogi publicznej możliwy jest poprzez działkę nr [...]/Y, która stanowi drogę. Wobec tego organ stwierdził, że zabudowanie działki nr 32/1 stanowiłoby ograniczenie właścicielom działki nr [...]/Z dostępu do drogi publicznej, którzy przy tym złożyli do sądu wniosek o ustanowienie na działce nr [...]/Y służebności drogi koniecznej. W tych okolicznościach organ II instancji uznał, że działka budowlana nr [...]/Z nie spełni warunków określonych w § 14 przywołanego rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji organ uznał, że właściciele tej działki mają uzasadniony interes prawny związany z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), a zatem krąg stron przedmiotowego postępowania został ustalony prawidłowo. Ponadto organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, jak również w uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zgodne z art. 107 § 3 kpa. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie wywiązał się w całości obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu I instancji z dnia 28 listopada 2011 r., co uzasadniało zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

13 Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. wniósł inwestor domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] 2012 r. oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. Zdaniem strony przedmiotowe decyzje naruszają art. 35 ustawy Prawo budowlane. Przedstawiony projekt budowlany jest, jak tego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodny z przepisami obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 30, poz. 475), który ma rozstrzygające znaczenie dla udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego, zdaniem strony, opisany w księdze wieczystej nr [...] sposób korzystania z działki nr [...]/Y jest sprzeczny z planem miejscowym i nie może mieć decydującego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. W odniesieniu do zapisów w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej strona podniosła, że skoro zmieniony polan miejscowy określił odmiennie przeznaczenie działki nr [...]/Y niż ujawnione w ewidencji geodezyjnej i w konsekwencji w księdze wieczystej, to obowiązkiem Starosty [...] była aktualizacja danych w ewidencji na podstawie art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w związku z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca uznała za chybione powoływanie się przez organ na przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. (§ 12 ust 6) i badanie zgodności projektu architektoniczno-budowanego z przepisami techniczno-budowlanymi (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) oraz niezgodną z prawem odmowę pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektowej dokumentacji zamiennej.

14 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

15 Na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał twierdzenia i wnioski skargi i powołał się na wyrok WSA[...] [w] Gdańsku o sygn. II SA/Po 389/09.

16 Uczestnik postępowania S. B. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...]/Z; podniósł, że zabudowa działki strony skarżącej w sposób przez nią zaproponowany pozbawi go dostępu do drogi publicznej, a nadto podał, że nadal toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej na działce, na której planowana jest budowa garażu.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

18 Skarga podlega uwzględnieniu.

19 Po rozpoznaniu skargi, sprowadzającej się do oceny praworządności działań organów administracji w niniejszej sprawie na podstawie jej akt, jak tego wymaga art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), Sąd uznał, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

20 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawo zabudowy nieruchomości nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować jednakże oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego. I ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych (art. 4 tej ustawy stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami). Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2342/10, LEX nr 1145585, dostępny w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem organ wydający pozwolenie na budowę jest związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z treści powołanego art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

21 O przeznaczeniu terenów, w tym o sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowią ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jak na to wskazują przepisy art. 6 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647). Wobec tego, jeżeli dla określonego terenu obowiązuje plan miejscowy organy architektoniczno-budowlane są związane postanowieniami planu określającego przeznaczenia terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Co więcej, w przypadku istnienia w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłącznie postanowienia tego planu są rozstrzygające co do przeznaczenia konkretnego terenu. Nie mają w tej kwestii znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów, bowiem ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów, a w szczególności terenów objętych planem miejscowym. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów, określonych w art. 20 ust. 1 ustawy, co też wskazuje jednoznacznie na charakter informacyjny, a przy tym deklaratoryjny, nie zaś normatywny ewidencji gruntów. Nie można zatem wywodzić przeznaczenia nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Sposób oznaczenia działki w ewidencji gruntów nie przesądza o sposobie jego wykorzystania (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 825/08 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 702/07, LEX nr 459339; dostępne w bazie jw.).

22 Podobnie też należy odnieść się do danych w tym zakresie ujawnionych w księdze wieczystej. A to z tej przyczyny, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (co odpowiednio należy rozumieć jako dane z ewidencji gruntów z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym - Dz.U. Nr 42, poz. 363), jak to wynika z art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Warto także wspomnieć, że § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.) wskazuje na wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków (chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej), jako podstawę wpisu w księdze wieczystej danych dotyczących nieruchomości gruntowych i budynkowych (ust. 1), a jeżeli zmiana oznaczenia nieruchomości, o których mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie zmiany położenia nieruchomości, numeracji działek ewidencyjnych, obrębu ewidencyjnego lub sposobu korzystania z nieruchomości, podstawę wpisu w księdze wieczystej stanowi wypis z rejestru gruntów (ust. 2). W konsekwencji stwierdzić należy, że ani dane z ewidencji gruntów, ani tym bardziej, pochodne względem tych danych, zapisy zawarte w księdze wieczystej, jako dotyczące sposobu korzystania z nieruchomości nie mogą przesądzać o przeznaczeniu nieruchomości (działki).

23 Co się tyczy pojęcia "działka budowlana", niezdefiniowanego a używanego w przepisach prawa budowlanego (tak w ustawie Prawo budowlane, jak i w przepisach techniczno-budowlanych), należy wyjaśnić, że definicji tego pojęcia należy poszukiwać w innych aktach prawnych zawierających regulacje o charakterze publicznoprawnym. Pojęcie to objaśnione zostało w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, gdzie przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Odrębną definicję działki budowlanej zawiera także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w art. 4 ust. 3a, niemniej jednak ta definicja prawna działki budowlanej normuje treść tego terminu jedynie w obszarze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Po 817/07, LEX nr 491980, dostępne w bazie jw.). Wobec tego należy przyjąć, że "działka budowlana" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów powołanego rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. (np. § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1718/06 LEX nr 425345, dostępny jw.). Inaczej rzecz ujmując, na potrzeby wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane należy przyjąć, że działka budowlana jest to każda nieruchomość, na której można prowadzić "roboty budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy. Nieruchomość taka może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym, gdyż pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1886/09, LEX nr 600438, dostępny jw.).

24 Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że tak Starosta [...]w decyzji nr 1368/12 z dnia [...] 2012 r., jak i Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. odmowę zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1576/08 z dnia [...] 2008 r. i zatwierdzenia zamiennej dokumentacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] zlokalizowanego w Puszczykowie na działkach nr [...]/X i [...]/Y uzasadnili tym, że działka nr [...]/X nie jest przeznaczona pod zabudowę, a zatem nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (przepisów ustawy i techniczno-budowlanych). Organ II instancji jednoznacznie wyłożył swoje stanowiskowo tym zakresie stwierdzając, że działka nr [...]/X położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego (zatwierdzonego przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2001 r.) symbolem MN i MNP, dla którego zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 obowiązuje zabudowa mieszkaniowa wyłącznie jednorodzinna. Zarazem jednak podniósł, że, jak to wynika z księgi wieczystej nr [...] oraz planu zagospodarowania terenu [działki], sposobem korzystania z działki nr [...]/Y jest droga oznaczona symbolem "DR" [zapis ten koresponduje z treścią wypisu z rejestru gruntów]. W konsekwencji organ II instancji uznał, że nie ma możliwości jakiegokolwiek zabudowania działki nr [...]/Y, która przeznaczona jest pod drogę, a nie pod zabudowę.

25 W ocenie Sądu stanowisko organów, w świetle przywołanych poglądów prawnych i wobec zgromadzonych w sprawie dowodów jest całkowicie chybione. Skoro dane z ewidencji gruntów oraz zapisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działek nr [...]/X i [...]/Y nie mogły rozstrzygać o przeznaczeniu całości, jak i części nieruchomości objętej wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, to organy winny były przeznaczenie tej nieruchomości, w tym działki nr [...]/Y, ustalić na podstawie zapisów obowiązującego planu miejscowego. Co do treści planu miejscowego żadne wątpliwości nie zachodzą, co też wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a znajduje pełne potwierdzenie w znajdującym się w aktach administracyjnych wypisie z dnia [...] 2011 r. z planu miejscowego wydanym inwestorowi przez Burmistrza [...] na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wypis ten wyraźnie wskazuje, ze działki nr [...]/X i [...]/Y oznaczone są w wyżej przywołanym planie miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Taki wniosek wynika też z zapisów planu miejscowego (kopia uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. dołączona do projektu budowlanego rozbudowy budynku) - § 8 ust. 1 pkt 1. Z kolei § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a planu miejscowego w ramach zabudowy jednorodzinnej dopuszcza realizację na działce budowlanej poza obiektem mieszkalnym także zabudowy gospodarczo – garażowej (o powierzchni do 70 m²).

26 Błędnie ustalony stan faktyczny co do okoliczności mającej podstawowe znaczenie w sprawie (przeznaczenie działki nr [...]/Y, objęcie jej decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r. o pozwoleniu na budowę), stanowi istotne dla rozstrzygnięcia naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wskutek powyższego uchybienia organy nie zastosowały w niniejszej sprawie art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi naruszenie prawa materialnego niewątpliwie mające wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie uznały, że nieruchomość gruntowa opisana w księdze wieczystej nr [...], składająca się z działek nr [...]/X i [...]/Y ma status działki budowlanej, stwierdzając, że działka nr [...]/X stanowi drogę dojazdową do działki nr [...]/Z. Tymczasem ani zapisy w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej, ani też kształt działki nr [...]/Y (sugerujący, jak to określili właściciele działki nr [...]/Z we wniosku o ustanowienie drogi koniecznej, jej przeznaczenie pod przyszłą drogę dojazdową) nie mogły w tym wypadku przesądzić o przeznaczeniu działki nr [...]/Y. W tym miejscu należy zauważyć, że Starosta[...], wydając pierwotną decyzję nr [...] z dnia [...] 2008 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] w Puszczykowie, rozstrzygał co do terenu składającego się z działek nr [...]/X, [...]/Y, a zatem nie miał wątpliwości, że cały ten teren ma status działki budowlanej. Ponadto w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ stwierdził, że decyzja jest zgodna z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. w sprawie zmiany planu miejscowego. Powyższe okoliczności zostały przez organy architektoniczno-budowlane całkowicie pominięte w niniejszej sprawie.

27 Co się tyczy stosowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany pozwolenia budowlanego powołanego przez organ II instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich użyte w tym przepisie winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a zatem w oparciu o zgodność z przepisami. Nie powinny to jednakże być wyłącznie przepisy techniczno-budowlane czy normy obowiązujące w budownictwie, ale również z obowiązujące przepisy wprowadzające ochronę określonych dóbr. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05 (dostępny jw.) stwierdził, że właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Odnosząc się w tym wypadku do kwestii usytuowania budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, NSA stwierdził, że oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. W orzecznictwie NSA wskazywano także, że podstawą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich są nie tylko przepisy prawa budowlanego, lecz i zawarte w Kodeksie cywilnym przepisy o ochronie własności (por. orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 264/10, dostępny jw.). Na zasadę równego traktowania stron przy określaniu miejsca usytuowania budynku w celu umożliwienia prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu zwrócił też uwagę NSA w wyrokach z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1277/08 i z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1489/06 (wyroki dostępne jw.), przywołując wcześniejsze orzecznictwo (w tym vide przywołane w tych wyrokach orzecznictwo wyrok z dnia 11 października 2002 r. sygn. akt SA/Bk 788/02).

28 Niewątpliwie przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. (warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) z uwagi na brzmienie § 1 i 2 tego aktu dotyczą każdej nieruchomości, na której zgodnie z prawem mogą być prowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 877/09, LEX nr 597925, dostępnym jw.). Zatem należy stwierdzić, że przepisy te stosuje się do działki, na której planowana jest nowa zabudowa (rozbudowa), jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zarazem jednak z § 14 powołanego rozporządzenia nie można wywodzić, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie, interesu prawnego w niniejszej sprawie dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/Z. Wymóg zapewnienie dostępu do działki budowlanej i budynku jest oczywisty, konieczność zapewnienia dojazdu do nieruchomości związana jest z normalnym korzystaniem z zabudowanej nieruchomości, jak i podyktowana względami bezpieczeństwa, zapewnieniem dojazdu pojazdów ratowniczych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 454/10 (dostępne jw.). Przepis ten dotyczyłby jednak sytuacji projektowania i wykonywania dojścia lub dojazdu do nieruchomości inwestora, względnie do działki nr [...]/Z poprzez nieruchomość inwestora (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 695/07, dostępne jw.). Natomiast interes właścicieli działki [...]/Z w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu budowlanym można wywieść z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który akcentuje obowiązek projektowania i budowania obiektów budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; ponadto z przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obejmuje również ochronę przed pozbawieniem właściciela działki sąsiedniej możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem wyznaczonym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może też w takiej sytuacji stanowić bezwzględnego ograniczenia kręgu stron postępowania administracyjnego (budowlanego) właśnie z uwagi na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 69/10, LEX nr 953084, dostępny jw.). Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że właściciele działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, są uprawnieni do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co zapewnia im możliwość monitorowania zgodności udzielanego pozwolenia z przepisami (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyżej przywołanym wyroku sygn. akt II SA/Go 264/10). W konsekwencji S. B. i K. B. mogli być stronami postępowania administracyjnego, jak i uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. Ich działka nr [...]/Z również położona jest na obszarze określonym w planie miejscowym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z wyżej przywołanego wypisu z dnia [...] 2011 r. z planu miejscowego dla uzyskania pozwolenia na budowę dla działki nr [...]/Z należy wykazać możliwość dostępu do drogi publicznej. Wobec tego podmioty te mają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o wydanie (zmianę) pozwolenia budowlanego dla działek sąsiednich (tu: [...]/X i [...]/Y), tak by realizowana inwestycja nie spowodowała pozbawienia właściciela działki sąsiedniej możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem, a które to zagospodarowanie wymaga zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. Czym innym jest natomiast ocena, czy planowana i projektowana zabudowa działek nr [...]/X i [...]/Y w ustalonych okolicznościach faktycznych jest niezgodna z przepisami prawa i rzeczywiście prowadzi do naruszenia uprawnień właścicieli działki nr [...]/Z w odniesieniu do zapewnienia ich terenowi dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, uzasadniając tym samym odmowę udzielenia (zmiany) pozwolenia budowlanego. Kwestia ta stanowi przedmiot dalszych rozważań w sprawie.

29 Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który ze względu na charakterystykę może wpływać na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), organ zobowiązany jest tak wyważyć interesy stron, aby inwestycja realizowana była w sposób, który nie naruszy uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale wszystko to z zachowaniem uprawnień inwestora. Wyważenie to następuje, jak już wspomniano, nie tylko w oparciu o warunki techniczne przewidziane w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, ale przede wszystkim w odniesieniu do przepisów tej ustawy. Ochrona ta więc może wiązać się także z możliwością prawidłowej zabudowy lub innego zagospodarowania działki sąsiedniej, a także z możliwością korzystania z tej działki według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania własności lub innego prawa do nieruchomości. Te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji - pozwolenia na budowę i wynikać z uzasadnienia decyzji. Organy nie powinny dopuszczać do sytuacji, w których działania inwestora, który pierwszy realizuje zamierzenie inwestycyjne danego rodzaju (i to zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi) wpływa na zakres praw dotyczących zabudowy działki sąsiedniej należącej do innego podmiotu (vide: poglądy piśmiennictwa przywołane w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 264/10). Rzecz jednak w tym, że w poddanym kontroli sądowej w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym zgromadzony materiał wskazuje, że organy stosując art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego naruszyły powyższą zasadę i nieprawidłowo dały pierwszeństwo ochronie właścicieli działki nr [...]/Z przed uzasadnionym interesem inwestora – uprawnieniem do zabudowy działki.

30 W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy ochrona ta sprowadzałaby się do odmowy dzielenia inwestorowi pozwolenia na wykonanie określonej we wniosku zabudowy działek nr [...]/X i [...]/Y z tej przyczyny, że pozbawi właścicieli działki nr [...]/Z dostępu do drogi publicznej, należało w pierwszej kolejności stwierdzić, czy ta działka ma w ogóle dostęp do drogi publicznej i czy przebiega on po terenie objętym planowaną inwestycją budowlaną. Otóż, jak to jednoznacznie wynika z akt sprawy, działka nr [...]/Z nie ma dostępu do drogi publicznej. Organy w niniejszej sprawie nie dysponowały żadnymi dokumentami ani innymi dowodami, z których wynikałoby, że nieruchomość objęta wnioskiem o zmianę pozwolenia budowlanego obciążona jest służebnością drogi koniecznej lub w inny sposób miała zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Właściciele tej działki wystąpili z wnioskiem z dnia 2 grudnia 2010 r. do sądu powszechnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej (art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego) na nieruchomości obejmującej działki nr [...]/X i [...]/Y. Tak na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez tutejszy Sąd, postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej na gruncie objętym zaplanowaną inwestycja budowlaną nie zostało zakończone. Aktualnie nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]/Z nie ma dostępu do drogi publicznej; służebność drogi koniecznej dla tej działki nie została ustanowiona na objętej planowaną inwestycją nieruchomości składającej się z działek nr [...]/X i 32/1.

31 W ocenie Sądu właściciel sąsiedniej nieruchomości ma wynikające z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Wyważenie interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyrok WSA z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 170/10, LEX nr 676032, dostępny jw.). Zbyt daleko jednakże sięga taka wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, która nakładałaby na organy obowiązek ustalania, czy nieruchomość, na której inwestor chce zrealizować określoną zabudowę, takim prawem nie powinna zostać obciążona. Taka wykładnia, zdaniem Sądu, w sposób nieuzasadniony dawałaby pierwszeństwo istniejącemu jedynie potencjalnie prawu osób trzecich do ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz drogi koniecznej kosztem już istniejącego prawa własności terenu objętego konkretną inwestycją (por. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 7/08, dostępny jw.). Dodać również należy, że z wniosku o ustanowienie drogi koniecznej wynika, iż poprowadzenie drogi koniecznej jest możliwie nie tylko poprzez działki nr [...]/X i [...]/Y, ale i alternatywnie poprzez działki nr [...] i [...]. Kształt działki nr [...]/Y, który rzeczywiście wskazuje, że działka ta mogła być wydzielona pod przyszłą drogę, nie mógł jednak w tych warunkach stanowić jedynej przesłanki do uznania pierwszeństwa ochrony uprawnień właścicieli działki nr [...]/Z. W tej sytuacji organy architektoniczno-budowlane, niejako antycypując przyszłe rozstrzygnięcie sądu cywilnego co do ustanowienia i przebiegu drogi koniecznej, zabezpieczałyby uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej (potencjalnie władnącej względem nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego) w sposób daleko wysunięty na przedpole ochrony uprawnień właścicieli nieruchomości do zagospodarowania jej zgodnie z jej przeznaczeniem, w tym w zakresie dostępu do drogi publicznej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest bezgraniczna i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Ochrona ta w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obydwu. W przekonaniu Sądu nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 465/09, LEX nr 577666 i WSA w Olsztynie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 545/10; orzeczenia dostępne jw.). W konsekwencji dopóki sąd powszechny nie ustanowi drogi koniecznej, względnie w inny sposób nie zostanie prawnie zapewniony właścicielowi działki nr [...]/Z dostęp do drogi publicznej, który przebiegłaby po nieruchomości składającej się z działek nr [...]/X i [...]/Y (przez działkę nr [...]/Y), dopóty organy architektoniczno-budowlane nie mogą dać pierwszeństwa ochronie uprawnień właścicieli działki sąsiedniej względem uprawnień inwestora dotyczących zabudowy nieruchomości stanowiącej działki nr [...]/X i [...]/Y.

32 Wszystko powyższe wskazuje, że odmowa zmiany pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie – w świetle przedstawionej przez organy argumentacji – nie mogła być uznana za zgodną z prawem. W tych okolicznościach doszło do zachwiania proporcji pomiędzy zapewnieniem inwestorowi prawa zabudowy nieruchomości, do której legitymuje się tytułem prawym – uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a potrzebą zapewnienia ochrony osobom trzecim (właścicielom sąsiedniej działki nr [...]/Z) w zakresie prawa do korzystania (zagospodarowania) z ich działki zgodnie z przeznaczeniem, w tym zapienienia dostępu do drogi publicznej.

33 Naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz prawa materialnego: art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 1 i 2 ust. 1 oraz § 14 rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. – warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (jej wyniku) uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] 2012 r.

34 Ponownie rozpatrując sprawę organy, sprawdzając zgodność zamierzenia budowlanego (projektu budowlanego, projektu zagospodarowania działki) z przepisami prawa w ramach zakreślonych brzmieniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust. 3 tej ustawy, będą miały na uwadze przedstawione w wyroku poglądy i rozważania. Wszystko to z zapewnieniem należytej proporcji pomiędzy interesem inwestora (prawem do zabudowy) a ochroną osób trzecich, stosownie do treści art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

35 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I i III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt II sentencji), uwzględniając wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę i fakt reprezentowania strony przed Sądem przez zawodowego pełnomocnika procesowego (radcę prawnego).