Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2014 r., II SA/Ke 963/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2014 r., II SA/Ke 963/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji Wójta Gminy T. z 23 lipca 2013 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" sieci [...] na działce nr ewid. [...] w T., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

3 W uzasadnieniu SKO podało, że w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:

4 - art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

5 - art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

6 - art. 107 § 1 i 2 kpa oraz art. 10, 77, 80, 81 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz nienależytą jego interpretację,

7 - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności.

8 W uzasadnieniu zarzucono m.in., że sprzeciw lokalnej społeczności nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

9 Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ ustalił, że SKO w Kielcach decyzją z 10 listopada 2011 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy T.

10 z 7 września 2011 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Następnie, decyzją z 29 listopada 2012 r. Kolegium uchyliło w całości i przekazało do ponownego rozpoznania kolejną decyzję organu I instancji z 2 października 2012 r. w powyższym przedmiocie.

11 Organ odwoławczy wskazał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego.

12 Będąca przedmiotem odwołania decyzja Wójta Gminy T. została wydana bez zaleceń zawartych w decyzji Kolegium z 29 listopada 2012 r. W ocenie organu II instancji, naruszone zostały przepisy art. 80 i 81 kpa albowiem uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej stanowią głównie zacytowane fragmenty wyroków sądów administracyjnych zapadłe w innych sprawach w przedmiocie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych.

13 SKO podniosło, że w kontrolowanym postępowaniu "daje się zauważyć" niekonsekwencję organu I instancji bowiem skoro organ podjął działania zmierzające do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, to wobec nie usunięcia ich

14 w terminie winno nastąpić pozostawienie podania bez rozpoznania, co powoduje jego bezskuteczność, a więc w takiej sytuacji nie dochodzi do wszczęcia postępowania w myśl art. 61 § 3 kpa. Jednakże, zdaniem organu, zastosowanie takiej sankcji nie jest możliwe w niniejszej sprawie, jako że wnioskowi nadano bieg

15 i dopiero w toku postępowania organ I instancji powziął wątpliwości co do wymogu dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz innych uzupełnień wniosku.

16 Kolegium stwierdziło, że przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do treści art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędne jest dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazało, że do akt sprawy nie załączono dowodów potwierdzających przeprowadzenie przez organ I instancji takiej analizy, co wskazuje, że naruszone zostały także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa.

17 Organ podniósł, że decydującą i sporną kwestią w sprawie jest potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Ponadto, skoro - jak podkreślił pełnomocnik inwestora w treści odwołania - dotychczas nie rozpoznany został jego wniosek z 29 czerwca 2010 r., to wszelkie kolejne pisma należy traktować jako jego uzupełnienie.

18 SKO podniosło, że katalog przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji

19 o środowiskowych uwarunkowaniach określało rozporządzenie z 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – mające zastosowanie wobec żądania inwestora rozpoznania jego wniosku złożonego

20 w 2010 r. (przed wejściem w życie nowego rozporządzenia w tej sprawie).

21 Organ wskazał, że wobec treści § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, oceny wnioskowanej inwestycji w aspekcie konieczności przeprowadzenia postępowania

22 w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy dokonać w oparciu o równoważną moc promieniowania wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności. Aby żądanie dostarczenia decyzji środowiskowej było zasadne, organ I instancji winien wykazać

23 i udokumentować, iż planowana inwestycja została wymieniona w rozporządzeniu

24 z dnia 9 listopada 2004 r.

25 W ocenie Kolegium sporną kwestię w sprawie stanowi konieczność przedłożenia decyzji środowiskowej, a zatem Wójt Gminy T. winien wystąpić do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako organu specjalistycznego,

26 z wnioskiem o zajęcie stanowiska w tej sprawie przesyłając kopie stosownych dokumentów oraz celem wyjaśnienia, w szczególności kwestii konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem SKO stanowisko RDOŚ będzie miało decydujące znaczenie w sprawie.

27 W ocenie organu, na obecnym etapie sprawy przedwczesne było rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

28 Organ podkreślił, że stosownie do treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

29 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na protesty społeczne, bowiem zezwolenia na takie orzekanie nie daje treść tego aktu.

30 Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

31 1. art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa poprzez nie wykazanie, iż organ II instancji nie mógł sprawy rozpatrzyć merytorycznie i tym samym musiał po raz kolejny uchylić zaskarżoną decyzję,

32 2. art. 6, 8, 107 § 1 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji poprzez nakazanie organowi I instancji wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po to, aby organ specjalistyczny wskazał, czy konieczne jest przedłożenie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez wskazania podstawy prawnej, na mocy której organ może tego dokonać z jednoczesnym określeniem,

33 iż stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska będzie miało decydujące znaczenie w sprawie,

34 3. art. 8 i 107 § 3 kpa poprzez pominięcie faktu, iż organ wielokrotnie wzywał inwestora do przedłożenia mapy zawierającej ustalony obszar oddziaływania inwestycji uwzględniający również anteny radioliniowe, "czego nie wykonano a bez podania mocy anten radioliniowych oraz wyznaczenie tego obszaru

35 z uwzględnieniem zjawiska superpozycji uniemożliwia organowi procedowanie

36 w niniejszej sprawie",

37 4. art. 8 i 107 § 3 kpa "poprzez przyjęcie, iż sporządzenie uzasadnienia decyzji

38 w kwestii wymagań przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sposób rzekomo niewystarczający stanowi podstawę do uchylenia decyzji albowiem organ II instancji nie ma obowiązku samodzielnie tej kwestii rozstrzygnąć. Ponadto zarzucenie organowi, iż nie wskazał mocy wszystkich anten zapominając, że nie wszystkie parametry są mu znane z uwagi na to, iż inwestor odmawia wykonania nałożonych obowiązków",

39 5. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez stwierdzenie, że nie będzie on miał zastosowania bez zajęcia jakiegokolwiek merytorycznego stanowiska

40 i udowodnienia, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z parametrami tego samego rodzaju pomimo istnienia obowiązku zsumowania anten sektorowych oraz radioliniowych, których moc wchodzi w superpozycję w sytuacji, w której dokumentacja przedłożona przez inwestora do wniosku tego nie zawiera. Ponadto, zdaniem skarżącego, spółka [...] "wie doskonale", iż należy sumować moc anten sektorowych oraz radioliniowych, ponieważ wchodzą one w superpozycję (ich energia się kumuluje).

41 Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, iż organ II instancji nie wykazał, że istnieje potrzeba uzupełnienia dokumentacji w sytuacji, w której inwestor odmówił wykonania nałożonych przez organ I instancji obowiązków wykazując jednocześnie, że organ ma dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz wystąpić do organu, o którym mowa

42 w punkcie 2 skargi. Podniosło też, że Kolegium nie uzasadniło stanowiska, iż koniecznym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia po raz kolejny. To, że zdaniem organu uzasadnienie decyzji I instancji nie spełnia wymogów kpa, nie może, w ocenie skarżącego, stanowić podstawy do uchylenia decyzji albowiem

43 w taki sposób można "bez końca" prowadzić postępowanie.

44 Stowarzyszenie zarzuciło, że organ II instancji nie wykazał przesłanek, które wskazywałyby wprost na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim zakresie co wymagałoby również uzupełnienia dokumentacji.

45 Podniosło, że organ odwoławczy, który ma wzbudzać społeczne zaufanie, nakazał organowi I instancji postępowanie niezgodne z prawem, albowiem

46 w zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przepisu prawa, który upoważnia organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po to, aby organ specjalistyczny wskazał, czy konieczne jest przedłożenie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

47 "Jeszcze większe zdumienie" skarżącego budzi kwestia stosowania § 4 rozporządzenia, o którym mowa w punkcie 5. Strony mogą mieć wrażenie, iż organ działa na zlecenie inwestora albowiem ignoruje się jednolite orzecznictwo w tym zakresie szukając "na siłę" wyroku, który zakwestionowałby stanowisko przyjęte

48 w doktrynie.

49 Stowarzyszenie wskazało, iż organ przywołując wyrok z roku 2008 samodzielnie nie wykazał, że energia anten sektorowych oraz radioliniowych nie wejdzie w zjawisko superpozycji, co udowodniłoby, iż nie ma potrzeby stosowania § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.

50 Skarżący wniósł, aby organ przesyłając skargę wskazał:

51 1. podstawy prawne do wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po to, aby organ specjalistyczny wskazał, czy konieczne jest przedłożenie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

52 2. podstawy prawne do uzasadnienia, dlaczego nie mógł sprawy rozstrzygnąć samodzielnie merytorycznie, jeżeli zdaniem organu nie istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego

53 w znacznej części,

54 3. z jakich powodów uznał, iż stanowisko organu I instancji dotyczące konieczności stosowania przepisu, o którym mowa w punkcie 5 poparte jednolitym orzecznictwem

55 NSA nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, jeżeli energia anten sektorowych oraz radioliniowych wchodzi w superpozycję, bez dokonania jakichkolwiek ustaleń

56 w tym zakresie,

57 4. w jaki sposób brak szczegółowego uzasadnienia, iż w niniejszej sprawie wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, wiąże się

58 z koniecznością uchylenia po raz kolejny decyzji do ponownego rozpatrzenia.

59 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

60 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

61 Skarga jest zasadna.

62 Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

63 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach uchylająca decyzję Wójta Gminy T. odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

64 Kontrolując legalność objętego skargą rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie

65 z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa).

66 Jak wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną opartą o zacytowany wyżej przepis, Kolegium wskazało na kilka uchybień, które - w ocenie tego organu - uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy T..

67 I. "Uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia 23.07.2013r. stanowią głównie zacytowane fragmenty wyroków sądów administracyjnych zapadłe w innych sprawach w przedmiocie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych."

68 To prawda, że w decyzji Wójta Gminy T. powołane zostało obszernie orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale jedynie na poparcie wyrażonego w tej decyzji poglądu organu dotyczącego przede wszystkim kwestii uwzględnienia zjawiska kumulacji oraz mocy anten radioliniowych przy ocenie, czy koniecznym w sprawie jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której będzie mowa niżej. Nie można zatem podzielić stanowiska, że organ I instancji naruszył w ten sposób art. 80 i 81 kpa, czy też art. 153 p.p.s.a. – jak zarzuciło Kolegium.

69 II. Rację ma organ odwoławczy, że w stanie sprawy nie było podstaw do zastosowania sankcji z art. 64 § 2 kpa, a więc pozostawienia podania bez rozpoznania, mimo że wezwania do usunięcia braków z 11 lutego 2013r. dokonano w trybie tego właśnie przepisu. Objęta odwołaniem decyzja z 23 lipca 2013r. nie wskazuje jednak w podstawie prawnej art. 64 lecz przepisy art. 56 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 54 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów

70 z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 2013, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 104 kpa.

71 Do zastosowania art. 64 § 2 kpa poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania

72 w ogóle zatem nie doszło, a zatem organ I instancji nie mógł go naruszyć, co zdaje się sugerować Kolegium w zaskarżonej decyzji.

73 III. Do akt sprawy nie załączono dowodów potwierdzających przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy

74 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

75 Przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1, to między innymi ustawa i wynikający z art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust.1 pkt 3 tej ustawy obowiązek dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ile przedsięwzięcie należy do wymienionych w art. 59 ustawy. Organ I instancji uznał potrzebę uzyskania takiej decyzji przez inwestora i to właśnie jej brak był podstawą odmowy uwzględnienia wniosku. Nie przesądzając na obecnym etapie postępowania słuszności tego stanowiska, nie można jednak zgodzić się z organem odwoławczym, że naruszony został w stanie sprawy wskazany wyżej przepis ustawy o planowaniu

76 i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie analizy, o jakiej

77 w nim mowa. Wobec treści decyzji organu I instancji i motywów jej podjęcia dokonywanie analizy z art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy było bezprzedmiotowe.

78 IV. Należy zgodzić się z Kolegium, że w niniejszej sprawie podstawową kwestię sporną stanowiła potrzeba złożenia wraz z wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ustawy.

79 Zdaniem organu I instancji, inwestor nie uzupełnił wniosku o dokumenty wskazane w wezwaniu z 11 lutego 2013r., w związku z czym niemożliwym było ustalenie, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem SKO stanęło na stanowisku, że wobec sporu co do powyższego, Wójt Gminy T. winien był wystąpić do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – jako organu specjalistycznego – z wnioskiem o zajęcie stanowiska, które będzie miało "decydujące" znaczenie dla sprawy. Brak takiego wniosku stanowił, w ocenie Kolegium, główne uchybienie, jakiego dopuścił się organ I instancji.

80 Z oceną taką nie sposób się zgodzić.

81 Nie ulega wątpliwości, iż organ odwoławczy stwierdzając powyższy obowiązek nie wskazał żadnego przepisu prawa, który stanowiłby jego podstawę. Nie wynika on także z przepisów mających w sprawie zastosowanie, w szczególności z ustawy

82 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącej podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co prawda, stosownie do art. 53 ust. 4 tej ustawy, istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jednakże dotyczy on wyłącznie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

83 Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym (tj. m.in. będącej przedmiotem niniejszej sprawy) jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W stanie faktycznym sprawy, ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji

84 o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy). Tym samym nie budzi wątpliwości, że to organ wydający w niniejszej sprawie decyzję w I instancji został wyspecjalizowany do przeprowadzenia oceny, czy wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i złożenie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

85 Przypadki przedsięwzięć, co do których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, zawarte są natomiast w powołanym już wyżej art. 59 ust. 1 ustawy. Są to: planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (pkt 2). W art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje się wprawdzie konieczność uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jednak wymóg ten dotyczy wyłącznie postępowania prowadzonego w przedmiocie uzyskania decyzji

86 o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie postępowania, w wyniku którego zapadła decyzja objęta skargą.

87 Skoro zatem ten sam organ właściwy jest do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej oraz do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takiego przedsięwzięcia, to do rozstrzygnięcia kwestii związanej z potrzebą uzyskania tej ostatniej decyzji przed rozstrzygnięciem wniosku złożonego w niniejszej sprawie uprawniony jest sam Wójt Gminy T.. W efekcie, zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia pogląd zarzucający temu organowi brak wystąpienia do RDOŚ

88 o zajęcie stanowiska w sprawie i przyjęcie tego jako przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji, nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa.

89 V. Kolejnym z powodów zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa był zarzut niespełnienia przez decyzję organu I instancji wymogów art. 107 § 3 kpa, zgodnie

90 z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

91 i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

92 Odnosząc treść art. 107 § 3 kpa do rozstrzygnięcia organu I instancji, SKO przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. Wskazało także, iż katalog przedsięwzięć, o jakich mowa w drugim z powyższych przepisów, określało rozporządzenie, mające w sprawie zastosowanie na podstawie § 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

93 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U.

94 z 2010 r., Nr 2013, poz. 1397 ze zm.).

95 W dalszej części uzasadnienia Kolegium zacytowało brzmienie § 4 rozporządzenia, treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

96 w sprawie II OSK 1928/07 oraz art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu

97 i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji znalazł się tylko jeden zarzut, iż organ I instancji nie wskazał, jakiej konkretnie inwestycji dotyczy decyzji odmowna - o jakich parametrach w zakresie ilości anten, ich mocy, azymutu oraz nachylenia, co, w ocenie SKO, "jest niezbędne do oceny sprawy w aspekcie powołanych przepisów prawa".

98 Tak uzasadnione motywy zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa nie są jednak wystarczające do przyjęcia, że zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu. Organ poza powołaniem treści wskazanych wyżej przepisów nie wykazał bowiem, w jaki konkretnie sposób organ I instancji dopuścił się ich naruszenia, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i czy ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

99 Analiza akt sprawy wskazuje bezspornie na to, że sporną pomiędzy organem

100 I instancji a wnioskodawcą oraz kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia tego, czy moc anten sektorowych i radioliniowych na danym obiekcie może być sumowana, a jeśli tak – dla jakich parametrów. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wymieniając rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, jako podstawy zakwalifikowania instalacji radiotelekomunikacyjnych, radionawigacyjnych

101 i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne

102 o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz. Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia, parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się.

103 W decyzji z dnia 23 lipca 2013r. Wójt Gminy T. stanął na stanowisku, że istnieje konieczność zsumowania mocy anten na danym obiekcie, nie wyłączając anten radioliniowych, a także uwzględnienia zjawiska superpozycji uzasadniając swój pogląd tym, że "moc EIRP samych anten sektorowych na danym azymucie będzie wspólna dla obu anten z tym, że trzeba jeszcze uwzględnić moc EIRP anteny radioliniowej, której energia się nałoży z antenami sektorowymi". Ponadto, w ocenie organu I instancji "w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż anteny sektorowe Kathrein 742 213 oraz Kathrein 800 10306 na poszczególnych azymutach wchodzą w zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego. Ponadto pod nimi planowane są do montażu anteny radioliniowe o nieokreślonej mocy, które również będą podlegać zjawisku superpozycji, o którym mowa powyżej." Konieczność przedłożenia przez inwestora mapy uwzględniającej zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego

104 w środowisku w zakresie anten sektorowych oraz radioliniowych organ uzasadnił zaś potrzebą "ustalenia, czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", zaś w niniejszej sprawie wnioskodawca "neguje konieczność zsumowania mocy anten sektorowych oraz radioliniowych". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się także na stanowisko Ministra Środowiska, który "również konsekwentnie podtrzymuje pogląd dotyczący konieczności sumowania mocy anten na danym obiekcie nie wyłączając anten radioliniowych" oraz podkreślił, że "nie znalazł żadnych merytorycznych czy też naukowych podstaw", aby zjawisko kumulacji nie było uwzględniane w ocenie, czy inwestycja należy do określonych

105 w art. 59 ust. 1 ustawy.

106 Nie przesądzając trafności przedstawionego wyżej poglądu, na którym oparta została odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie można organowi I instancji zarzucić, że go w żaden sposób nie uzasadnił.

107 Tymczasem z decyzji organu odwoławczego, a konkretnie z zastosowanych

108 w tekście podkreśleń, można jedynie domniemywać, że Kolegium stanowiska tego co do zasady nie podziela. W decyzji objętej skargą organ ograniczył się do wyrażenia poglądu, iż "oceny wnioskowanej inwestycji, w aspekcie konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy dokonać w oparciu o równoważną moc promieniowania wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludzi" (podkreślenie i pogrubienie wedle oryginalnego brzmienia decyzji). Odnosząc się natomiast do spornej kwestii sumowania mocy anten, organ odwoławczy zacytował jedynie treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1609/10 oraz II OSK 1680/10, w których Sąd stwierdził, że regulacja z § 4 rozporządzenia nie może być stosowana mechanicznie

109 i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, ale chodzi tu o te parametry, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania (tę samą tezę z powołaniem się na drugi ze wskazanych wyżej wyroków NSA przytoczył zresztą także organ I instancji w decyzji z 23 lipca 2013r.).

110 SKO nie wyjaśniło jednak w żaden sposób, dlaczego pogląd Sądu wyrażony wyżej ma wpływ na krytyczną ocenę stanowiska organu I instancji, co ma o tyle istotne znaczenie, że NSA kwestię sumowania mocy anten pozostawił otwartą, wskazując jedynie na obowiązek organów administracji szczegółowego wyjaśnienia

111 i rozważenia zastosowania treści § 4 rozporządzenia w konkretnym stanie faktycznym. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium nie wyraziło jednak jednoznacznego stanowiska co do podstawowej kwestii spornej w niniejszej sprawie, a jeśli nawet przyjąć, że co do zasady zanegowało zasadę sumowania przyjętą przez organ I instancji, to w motywach zaskarżonej decyzji nie ma żadnego uzasadnienia takiego stanowiska i wyjaśnienia, dlaczego w stanie faktycznym tej sprawy brak jest w świetle § 4 rozporządzenia, podstaw do sumowania parametrów mocy anten, zwłaszcza sektorowych, które wedle przedstawionej przez inwestora dokumentacji

112 i ustaleń organu I instancji usytuowane mają być na tym samym maszcie, jedna pod drugą w tej samej linii, w odległości 0,5 m, a więc na tym samym azymucie.

113 Art. 138 § 2 kpa zawiera dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została

114 z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a także uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". SKO nie wykazało zaistnienia

115 w decyzji organu I instancji ani jednej ani drugiej z tych przesłanek, co prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 138 § 2 kpa. Niezależnie od tego, Kolegium nie zawarło w uzasadnieniu wskazówek bądź też wytycznych, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

116 Wskazane powyżej uchybienia stanowiły naruszenie art. 138 § 2 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

117 Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a.,

118 Zawarte w pkt III wyroku rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie

119 w art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi

120 w kwocie 500 zł.

121 Rozpatrując sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisach, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

122 W przypadku należycie uzasadnionego ustalenia, że istnieje konieczność zsumowania mocy anten na danym obiekcie w celu oceny, czy inwestor winien posiadać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, organ w pierwszej kolejności zwróci uwagę na rozbieżności w materiale dowodowym, dotyczące opisu wnioskowanej inwestycji.

123 Do wniosku z 29 czerwca 2010 r. [...]. Sp. z o.o. w Warszawie dołączyła dokument pn. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych

124 i radiolokacyjnych z wyłączeniem radiolinii do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów Dz. Ust.

125 Z dn. 31.08.2008 r., nr 158, poz. 1105 Stacja Bazowa Telefonii Komórkowej [...] GSM/UMTS OPA 4420 A" sporządzony w maju 2010 r. przez spec. systemów ochrony atmosfery mgr inż. U. K. Na stronie 5 tego dokumentu znalazło się stwierdzenie, że "dla projektowanej stacji dla anten sektorowych A, B i C równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 2000-5000W" oraz "dla projektowanej stacji dla anten sektorowych G, H i I równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 1000-2000 W.

126 Pismem z 7 lutego 2011 r. [...] Sp. z o.o. uzupełniła wniosek z 29 czerwca 2010 r. o "Analizę instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010 r., Dz. U. nr 2013, poz. 1397 Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] GSM/UMTS OPA 4420 A" ze stycznia 2011 r., również autorstwa U. K. W analizie tej, na stronie 6, autorka wskazała, że "dla projektowanej stacji dla anten sektorowych A, B, C, G, H

127 i I równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 2000-5000 W."

128 W przypadku ustalenia konieczności sumowania mocy anten, rozbieżność ta ma istotne znaczenie dla zakwalifikowania przedsięwzięcia jako mogącego oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia i co za tym idzie, dla oceny, czy inwestor winien w niniejszej sprawie przedstawić decyzję

129 o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego należy w takim przypadku w pierwszej kolejności ustalić, która z opisanych wyżej stacji objęta jest wnioskiem, a następnie – w razie ustalenia konieczności sumowania mocy anten – dokonać kwalifikacji tego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymogu zawartego w art. 72 ust. 3 ustawy.