Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., I OSK 2493/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., I OSK 2493/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. J., A. J. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1268/13 w sprawie ze skarg D. J., A. J. i W. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego i uiszczenia należnych opłat oraz odszkodowania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od D. J., A. J. i W. S. solidarnie na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1268/13 oddalił skargi D. J., A. J. i W. S. (powoływani dalej jako "skarżący") na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego i uiszczenia należnych opłat oraz odszkodowania.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

4 D. J. pismem z [...] sierpnia 2008 r. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w S. przy ul. [...] w związku ze śmiercią głównego najemcy.

5 Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. pismem z [...] września 2008 r. poinformował D. J. o braku podstaw do zawarcia z nią umowy najmu ww. lokalu. Jednocześnie poinformował o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie istnienia stosunku najmu na podstawie art. 691 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c."

6 Pismem z [...] maja 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP" w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu oraz ustalenia wysokości należnych opłat i odszkodowań.

7 Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. postanowieniem z [...] lutego 2010 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie, z uwagi na wystąpienie przez D. J. z pozwem do sądu o ustalenie istnienia stosunku najmu przedmiotowego lokalu.

8 Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny wyrokiem z [...] października 2010 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo D. J. o ustalenie istnienia stosunku najmu przedmiotowego lokalu. Z kolei wniesiona od powyższego wyroku apelacja została oddalona przez Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...].

9 Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S., postanowieniem z [...] maja 2012 r., podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] maja 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1443/12 odrzucił skargę D. J. na postanowienie [...] maja 2012 r.

10 Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca"), orzekł o obowiązku opróżnienia przez skarżących lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w S., o uiszczeniu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, tj. [...] zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego, a postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że strony postępowania spełniają przesłanki wynikające z art. 45 ust. 3 ww. ustawy.

11 Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., w związku z 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2013 r.

12 W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podstawę prawną postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego stanowi art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, gdyż sprawa została wszczęta przed 1 lipca 2010 r. (zawiadomieniem z [...] maja 2009 r.) i podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Badając przesłanki określone w art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych organ wskazał, że skarżący nie posiadają decyzji, która przyznawałaby im tytuł prawny do przedmiotowego lokalu. Tytuł taki przysługiwał na podstawie umowy najmu Z. S. - bratu D. J. Wnioskodawczyni zaś oświadczeniem z [...] kwietnia 2002 r. zrzekła się na rzecz brata prawa do lokalu. W tej sytuacji jedynie Z. S. przysługiwał tytuł prawny, natomiast po jego śmierci, D. J. nie uzyskała tego tytułu poprzez wstąpienie w stosunek najmu - co zostało ostatecznie stwierdzone wyrokiem Sądu Okręgowego. Organ stwierdził ponadto, że skarżący nie wykazali, aby spełniali wymogi określone w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W konsekwencji organ I instancji uznał się za zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia lokalu na podstawie art. 37a tej ustawy, gdyż tryb postępowania określony powyższymi normami prawnymi nie jest trybem fakultatywnym, lecz obligatoryjnym w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego określonego w tych przepisach.

13 W skargach na powyższą decyzję skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im naruszenie:

14 ‒ art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2002 r. poprzez niezastosowanie i przez to brak ustalenia, że skarżący stali się najemcami lokalu z mocy prawa w czerwcu 2002 r.,

15 ‒ art. 60 w zw. z art. 660 K.c. poprzez brak ustalenia, że umowa najmu została zawarta w sposób dorozumiany, podczas gdy skarżący wykonywali za wiedzą i zgodą wynajmującego prawa i obowiązki z umowy, których to praw i obowiązków nie wykonywał wpisany do umowy najemca,

16 ‒ art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy lokal nie był zajmowany bez tytułu prawnego, a tym samym skarżący nie są obowiązani do jego opróżnienia,

17 ‒ art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. w zw. z art. 5 K.c. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zobowiązującej skarżących do opróżnienia lokalu w sytuacji, gdy działanie takie stanowiło nadużycie prawa poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego,

18 ‒ art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. poprzez wydanie decyzji o eksmisji w sytuacji, gdy organ nie dokonał ustalenia, czy skarżący wstąpili w stosunek najmu w 1999 r. po zmarłym ojcu i dziadku,

19 ‒ art. 9 K.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. poprzez wydanie decyzji o eksmisji w sytuacji, gdy skarżącym nigdy nie zaproponowano zawarcia umowy najmu, wbrew ustawowemu obowiązkowi zaproponowania takiej umowy i nie poinformowano o takiej możliwości,

20 ‒ art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz 107 K.p.a. oraz 136 K.p.a. poprzez brak ustalenia, że skarżący zamieszkiwali w lokalu co najmniej przez 10 lat do dnia wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów oraz dalsze 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy oraz brak ustalenia i wskazania zamieszkiwania przez skarżących w lokalu od urodzenia, wykonywania przez nich wszystkich praw i obowiązków najemcy, trudnej sytuacji materialnej, grożącej skarżącym bezdomności w przypadku wykonania decyzji,

21 ‒ art. 62 K.p.a. poprzez prowadzenie jednego postępowania dla D. J., A. J. i W. S., podczas gdy stan faktyczny i podstawa prawna sprawy nie była taka sama.

22 W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 20 marca 2014 r. skargi oddalił. Sąd wskazał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Powołując się na przepis przejściowy art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej Sąd wyjaśnił, że skoro niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlegała rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 37a w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

24 Kolejno Sąd wskazał, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej prawidłowo stwierdził, iż przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w treści określonej w ust. 2, o ile zaistnieją przesłanki określone w ust. 1 tego przepisu. Sąd zgodził się z ustaleniami organu, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do spornego lokalu. Lokal ten, decyzją przydziału kwatery nr [...] z [...] listopada 1972 r., przydzielony został żołnierzowi zawodowemu Z. S., który zmarł [...] września 1999 r. Decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. nr [...] z [...] listopada 2001 r. powyższa decyzja została uchylona, ze wskazaniem na art. 44 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zgodnie z którym członkowie rodzin zmarłych żołnierzy oraz emerytów i rencistów wojskowych, którzy nie nabywają prawa do kwatery, mogą zamieszkiwać w dotychczasowym lokalu na podstawie umowy najmu. Z uprawnienia przewidzianego powyższym przepisem skorzystał syn zmarłego żołnierza – Z. S., który [...] listopada 2011 r. zawarł z Wojskową Agencją Mieszkaniową Oddział Terenowy w S. umowę najmu lokalu na czas określony. Tym samym status mieszkania został uregulowany. Z kolei D. J., która jako córka Z. S. również mogła ubiegać się o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu, z prawa tego zrezygnowała, składając oświadczenie woli, które nigdy w formach przewidzianych prawem nie zostało cofnięte, a zgodnie z którym zrzekła się praw do spornego lokalu na rzecz brata Z. S. Sąd zaznaczył, że uprawnienie o ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu nie przysługiwało natomiast pozostałym skarżącym A. J. i W. S. - dzieciom D. J., którzy będąc wnukami Z. S., w świetle przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie byli członkami rodziny żołnierza zawodowego. Ustawa za członków rodziny uważa bowiem wyłącznie małżonka oraz dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie oraz dzieci małżonka. Sąd podał, że wbrew stanowisku przedstawionemu w skargach, z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie można wyprowadzić obowiązku organu proponowania stronom zawarcia umowy najmu lokalu. W przedmiotowej sprawie organ sytuację prawną lokalu uregulował, D. J. praw do tego lokalu się zrzekła, a jej dzieciom uprawnienia do nabycia tytułu prawnego do lokalu nie przysługiwały. Zdaniem Sądu, w sprawie o nakazanie opróżnienia lokalu nie można też stawiać organowi zarzutu, że nie zawarł z D. J. umowy najmu lokalu w wyniku realizacji jej wniosku o zawarcie takiej umowy. Sąd zauważył, że umowa, to w prawie cywilnym zgodne porozumienie dwóch lub więcej stron, ustalające ich wzajemne prawa lub obowiązki. Jedną z naczelnych zasad prawa zobowiązaniowego jest zasada swobody umów, zgodnie z którą podmioty mają pełną swobodę co do tego, czy chcą zawiązać między sobą stosunek obligacyjny. Organ na wnioski skarżącej o regulację tytułu prawnego do lokalu odpowiadał, kierując ją na drogę postępowania przed sądem powszechnym, a ostatecznie w decyzji podał dlaczego umowa taka nie może zostać zawarta. W tej sytuacji, jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

25 Za pozbawiony racji Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie śmierci emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1 (czyli emeryta lub rencisty wojskowego) prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej. Stosownie do art. 23 ust. 4 ww. ustawy nabycie uprawnień do kwatery stwierdza, w drodze decyzji, dyrektor oddziału terenowego Agencji, na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Sad podkreślił, że w sprawie niesporne jest, że taka decyzja nie została wydana, co oznacza, że skarżący nie nabyli uprawnień do lokalu w oparciu o powyższy przepis, jak również nigdy o wydanie takich decyzji nie ubiegali się. Organ nie był natomiast uprawniony do ich wydania, albowiem skarżący nie spełniali warunku uprawniającego do nabycia takich uprawnień. Nie byli bowiem członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej. Dlatego właśnie decyzja o przydziale kwatery została uchylona i zawarto umowę najmu spornego lokalu ze Z. S.

26 Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w 2002 r., która to ustawa weszła w życie 10 lipca 2001 r. Zgodnie z powołanym przepisem osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu. Sąd zwrócił uwagę, że w literaturze podkreśla się, że dyspozycja art. 30 ww. ustawy odnosi się do osób zajmujących lokal mieszkalny bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Przepis ten nie obejmuje więc domowników i osób, których tytuł prawny do zajmowania lokalu wynika z umowy użyczenia, podnajmu i innych podobnych umów zawartych z osobą uprawnioną do korzystania z lokalu, czy jako lokator, czy jako właściciel w rozumieniu niniejszej ustawy. Skarżący nie mogli zatem skorzystać z możliwości regulacji tytułu prawnego do spornego lokalu przewidzianej ww. przepisem. Nie można bowiem uznać, że zajmowali oni przedmiotowy lokal przez co najmniej 10 lat bez tytułu prawnego. Tytuł prawny do lokalu określony został decyzją przydziału kwatery nr [...] z [...] listopada 1972 r. i przysługiwał żołnierzowi zawodowemu Z. S., który zamieszkiwał w tym mieszkaniu z małżonką oraz dwójką dzieci – skarżącą D. J. i Z. S., a następnie także z dziećmi D. J. – A. J. i W. S. D. J. swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu pierwotnie wywodziła jako nieletnie dziecko od swego ojca Z. S., a następnie zarówno ona, jak i jej dzieci mieszkali w tym lokalu na zasadzie umowy użyczenia. W sprawie na żadnym jej etapie nie było wykazywane, aby skarżący w mieszkaniu przy ul. [...] w S. mieszkali bez tytułu prawnego. Po śmierci ojca, przed upływem 12 miesięcy od wejścia w życie omawianej ustawy, tytuł prawny do tego lokalu został uregulowany na rzecz Z. S. Zdaniem Sądu, powyższe wskazuje na to, że skarżący przedmiotowy lokal zajmowali na podstawie dorozumianej umowy użyczenia ze Z. S. Dopiero po jego śmierci rozpoczął się okres zamieszkania skarżących w tym mieszkaniu bez tytułu prawnego, ale wówczas ani ww. przepis ani sama ustawa nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 1a, dodanym do ww. ustawy przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Co istotne, skarżący nie wystąpili również z powództwem przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w celu potwierdzenia nabycia prawa najmu.

27 Zdaniem Sądu, orzekając w przedmiocie opróżnienia spornego lokalu, organ nie mógł naruszyć również art. 60 w zw. z art. 660 K.c., albowiem przepisy te nie miały i nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jako organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniona do oceny, czy skarżący poprzez czynności dokonane zawarli umowę najmu spornego lokalu. Ustalenia takie należą do kognicji sądu powszechnego i dlatego też skarżący przed wszczęciem postępowania w sprawie zwolnienia i opróżnienia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego w S. przy ul. [...], kilkakrotnie byli pouczani przez organ z możliwości sądowego zweryfikowania oceny zaistniałej sytuacji przez wniesienie pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie istnienia stosunku prawnego łączącego ich z Wojskową Agencją Mieszkaniową. Skarżącym został zakreślony termin na skierowanie sprawy na drogę sądową. Ostatecznie tylko D. J. zdecydowała się na skierowanie przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pozwu o ustalenie, że jest głównym najemcą przedmiotowego lokalu mieszkalnego od czasu śmierci brata Z. S., tj. od [...] lipca 2003 r. Powołała przy tym przepis art. 691 § 1 K.c. Powództwo D. J. zostało prawomocnie oddalone.

28 Sąd wskazał, że przywołane okoliczności faktyczne prowadzą do wniosku, że skarżący w postępowaniu toczącym się przed Wojskową Agencją Wojskową nie wykazali skutecznie, że dysponują tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, co obligowało organ, stosownie do art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, do wydania decyzji w sprawie opróżnienia tego lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Kognicja organu w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego jest wyłączona jedynie, mocą przepisu art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wobec kobiet w ciąży, małoletnich, osób niepełnosprawnych, obłożnie chorych, emerytów i rencistów. O opróżnieniu przez te osoby lokalu mieszkalnego orzeka sąd powszechny. Omawiane wyłączenie nie dotyczy jednak rozpoznawanej sprawy, albowiem skarżący nie wskazali, aby powyższy przepis miał do nich zastosowanie.

29 Zdaniem Sądu w sprawie nie miało również miejsca naruszenie przepisów postępowania. Organ ustalił w sprawie wszystkie okoliczności, które były istotne z punktu widzenia jej przedmiotu. Byli pouczani przez organ, że dla potwierdzenia ich uprawnień do spornego lokalu winni wystąpić do sądu powszechnego, zasadnie przyjmując, że sytuacja prawna skarżących może być rozpatrywana jedynie w kontekście uprawnień przysługujących im w związku ze śmiercią Z. S. Sytuacja prawna lokalu po śmierci Z. S. została bowiem uregulowana, a skarżący nigdy nie podważali tytułu prawnego Z. S. do tego mieszkania. Na drogę postępowania sądowego wystąpiła jedynie D. J., która jednak nie wykazała, że tytuł prawny do lokalu jej przysługuje.

30 Skargi kasacyjne od wyroku z 20 marca 2014 r. wnieśli D. J., A. J. i W. S., reprezentowani przez r.pr. E. K.-C., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

31 1. przepisów prawa materialnego, tj.

32 a) art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do lipca 2010 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji o opróżnieniu lokalu skarżąca nie była osobą zajmującą lokal bez tytułu prawnego, lecz pozostawała w stosunku najmu z Wojskową Agencją Mieszkaniową;

33 b) art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do lipca 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ stwierdza "brak tytułu prawnego" w przypadku braku dysponowania przez podmiot umową z WAM oraz brakiem prawomocnego wyroku o istnieniu stosunku najmu i nie jest zobowiązany do badania istoty sprawy, gdyż kwestia ta objęta jest kognicją sądu powszechnego, podczas gdy przepis ten nadaje sprawie charakter sprawy administracyjnej, a zatem z momentem wydania decyzji o opróżnieniu lokalu wyłączona zostaje kognicja sądu powszechnego, jako niemieszczącej się w zakresie art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a ustaleń o zajmowaniu lokalu bez tytułu prawnego winien dokonać organ wydający decyzję, rozważając wszelkie okoliczności sprawy, a w następstwie brak ustalenia, czy skarżąca zajmowała lokal bez tytułu prawnego,

34 c) art. 30 w związku z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2004 r. poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia, że skarżąca stała się najemcą lokalu z mocy prawa w dniu 21 czerwca 2002 r.

35 d) art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że termin "bez tytułu prawnego" należy rozumieć w sposób jak najwęższy, a zatem jakiekolwiek prawo do zamieszkania powoduje istnienie "tytułu prawnego do lokalu", podczas gdy termin ten powinien być rozumiany szerzej, a zatem osobę posiadającą jedynie prawo zamieszkania należy uznać za osobę bez tytułu prawnego;

36 e) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w dacie śmierci Z. S. ustawa ta straciła moc obowiązującą,

37 f) art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stanowił on lex specialis w stosunku do przepisu art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, podczas gdy przepisy te regulowały zupełnie inne instytucje prawne - art. 23 ust. 1 regulował kwestię nabycia prawa do kwatery przez członków rodziny uprawnionych do renty rodzinnej, natomiast art. 30 regulował kwestię uzyskania statusu najemcy z mocy samego prawa poprzez fakt wieloletniego zamieszkiwania w lokalu, której to sytuacji w ogóle nie regulowała ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a zatem w świetle przepisów prawa, w szczególności, gdy do stosunku najmu znajdowała zastosowanie ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która zgodnie z art. 3 zakładała, że inne regulacje nie mogą być od niej mniej korzystne dopuszczała możliwość wstąpienia lokatorów WAM w stosunek najmu z mocy prawa, a zatem art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wyłączał zastosowania art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów,

38 g) art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do lipca 2010 r. w związku z art. 5 K.c. poprzez zobowiązanie skarżącej do opróżnienia lokalu w sytuacji, gdy działanie takie stanowiło nadużycie prawa podmiotowego przez organy, poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego, w szczególności zasady prawa do mieszkania oraz trwałości stosunków cywilnych,

39 h) art. 75 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", poprzez niezastosowanie zasady przeciwdziałania bezdomności i wydanie decyzji, która nieuchronnie doprowadzi do bezdomności skarżących, bez zapewnienia odpowiedniej ochrony przed bezdomnością,

40 i) art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i odmówienie skarżącym posiadania prawa do mieszkania, w sytuacji wieloletniego, legalnego korzystania przez nich z mieszkania oraz niezapewnienie ochrony lokatora podobnej do ochrony prawnej przyznanej innym lokatorom bez odpowiedniego uzasadnienia ewentualnego rozróżnienia,

41 j) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu, a co z tym związane, istota sprawy, a zatem istnienie bądź brak istnienia tytułu prawnego do lokalu, stanowiąca sprawę cywilną, zostaje arbitralnie przesądzona przez organ administracji publicznej, bez badania istoty sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd,

42 k) art. 30 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji, która narusza godność człowieka poprzez orzeczenie eksmisji z lokalu mieszkalnego bez orzeczenia o prawie bądź jego braku do jakiegokolwiek innego pomieszczenia, w przypadku gdy poszanowanie i ochrona godności człowieka spoczywa na władzach publicznych,

43 l) art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania zasady ochrony dobra rodziny i brak uwzględnienia dobra rodziny przez Państwo, w szczególności rodziny dotkniętej bez swojej winy bezrobociem i zagrażającą bezdomnością i wydania decyzji o opróżnieniu lokalu przez członków rodziny, która to decyzja nieuchronnie prowadzi do bezdomności osób nią objętych,

44 m) art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez niezastosowanie prawa do sądu i wydanie rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach cywilnych przez organ administracji publicznej, a przez to wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu bez zbadania istoty sprawy, w szczególności bez zbadania przez Sąd okoliczności posiadania tytułu prawnego do lokalu, wobec odmowy zastosowania przepisów cywilnych mających zastosowanie dla stosunku istniejącego w przedmiotowej sprawie,

45 n) art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez niezastosowanie i w następstwie ingerencję Państwa w prawo do poszanowania życia rodzinnego i mieszkania w sposób nieadekwatny do sytuacji,

46 o) art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) poprzez niezastosowanie i brak zapewnienia człowiekowi prawa do mieszkania i orzeczenie o obowiązku opróżnienia lokalu nieuchronnie doprowadzające do bezdomności całej rodziny oraz brak zagwarantowania ochrony przed bezdomnością,

47 p) art. 16 w związku z art. 31 Europejskiej Karty Społecznej z dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) poprzez niezastosowanie i brak zagwarantowania odpowiednich standardów ochrony przed bezdomnością,

48 2. przepisów postępowania:

49 a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 K.p.a. poprzez:

50 - błędne ustalenie podstawy, na jakiej skarżący korzystali z lokalu, w szczególności w latach 1991-2002, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, wobec braku odpowiedniego materiału dowodowego, bądź jego dowolną ocenę, że skarżący zawarli umowę użyczenia ze swoim ojcem i dziadkiem – Z. S., a następnie swoim bratem i wujkiem – Z. S., podczas gdy umów takich nigdy nie zawierali, a ich prawo do zamieszkiwania w lokalu wynikało do 1995 r. wprost z mocy prawa, tj. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 6 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a po 2002 r. skarżący wykonywali wszelkie prawa i obowiązki najemcy bezpośrednio wobec WAM, a w następstwie błędne uznanie, że skarżący nie stali się najemcą z mocy prawa wobec rzekomego posiadania w okresie 1991-2002 tytułu prawnego do lokalu, w szczególności brak ustalenia, że w dniu wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów skarżący nie mogli używać lokalu na podstawie umowy z głównym najemcą, z uwagi na śmierć ojca i dziadka Z. S. w 1999 r. oraz nienawiązanie stosunku najmu z żadnym członkiem rodziny do listopada 2001 r.

51 - w przypadku D. J. również wobec braku ustalenia przez Sąd, czy skarżąca wykonywała wszelkie prawa i obowiązki najemcy za zgodą Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i w następstwie brak uznania, że skarżąca zawarła umowę najmu z WAM w sposób dorozumiany.

52 Skarżący wnieśli jednocześnie o wstrzymanie, na podstawie art. 198 w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a., wykonania decyzji o opróżnieniu lokalu, jak również o skierowanie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność:

53 - przepisu art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2010 r. w zakresie w jakim dopuszcza wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu bez konieczności orzekania o prawie bądź braku uprawnienia do lokalu socjalnego z przepisem art. 75 w związku z art. 30 Konstytucji RP zawierającym zasadę przeciwdziałania bezdomności oraz zasadę, że poszanowanie i ochrona godności człowieka spoczywa na władzach publicznych, a nadto nierównego traktowania lokatorów WAM w porównaniu z innymi lokatorami, którzy mają zagwarantowane art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów obligatoryjne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie,

54 - przepisu art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2010 r. z przepisem art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia odpowiednich standardów sądowych w sprawie prawa majątkowego, jakim jest prawo do mieszkania, w szczególności nieusprawiedliwione rażąco odmienne uregulowanie praw bezrobotnych lokatorów WAM w stosunku do innych bezrobotnych lokatorów.

55 W przypadku podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywania Sądu I instancji, zgodnie z którym organ administracji publicznej nie orzeka o prawie do lokalu, gdyż sprawa ta zastrzeżona jest dla kognicji sądów powszechnych, skarżący wnieśli o zadanie Trybunału Konstytucyjnemu pytania o zgodność:

56 - przepisu art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2010 r. z przepisem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim dopuszcza, aby organ wydawał decyzję o opróżnieniu lokalu, a co z powyższym związane istota sprawy, a zatem istnienie bądź brak tytułu prawnego do lokalu, zostaje arbitralnie przesądzona przez organ administracji publicznej, bez konieczności badania istoty sprawy, gdyż kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje merytorycznego rozstrzygnięcia odnośnie do prawa do lokalu, a zatem z naruszeniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą sprawa winna być rozpoznana przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd,

57 - przepisu art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2010 r. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieusprawiedliwione uchylenie zastosowania zasady ochrony dobra rodziny i w konsekwencji nieuwzględnienie dobra rodziny przez Państwo, w szczególności rodziny dotkniętej bez swojej winy bezrobociem i zagrażającą bezdomnością i wydania decyzji o opróżnieniu lokalu przez członków rodziny, która to decyzja nieuchronnie prowadzi do bezdomności osób nią objętych, a także z uwagi na tryb egzekucyjny egzekucji w administracji, w niej niewymienionych i co do których nie została wydana decyzja,

58 - przepisu art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2010 r. z przepisem art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie ochrony lokatora, w szczególności ochrony sądowej spełniającej wysokie standardy, podobnej do ochrony prawnej przyznanej innym lokatorom bez odpowiedniego uzasadnienia ewentualnego rozróżnienia, w szczególności w sytuacji wieloletniego, legalnego korzystania przez niego z mieszkania.

59 D. J. zarzuciła ponadto Sądowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

60 a) art. 60 w związku z art. 660 K.c. poprzez niezastosowanie i w następstwie brak ustalenia, że poprzez zawarcie ugody nr [...] ze skarżącą oraz dalsze wykonywanie przez skarżącą bezpośrednio wobec Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wszelkich praw i obowiązków najemcy D. J. zawarła z Wojskową Agencją Mieszkaniową umowę najmu w sposób dorozumiany,

61 b) art. 83 § 1 K.c. poprzez jego niezastosowanie i w następstwie brak ustalenia, że oświadczenie z [...] kwietnia 2002 r. stanowiło czynność prawną dla pozoru, a przez to nieważną z mocy samego prawa, w sytuacji gdy skarżąca zawarła tajne porozumienie z Wojskową Agencją Mieszkaniową, że jej prawa związane z lokalem nie ulegną zmianie, a oświadczenie przedłoży organom gminy w celu wywołania wrażenia, że nie posiada żadnych praw do jakiegokolwiek lokalu, co umożliwiłoby uzyskanie zgody na rozbudowę przedmiotowego lokalu.

62 Z kolei A. J. i W. S. zarzucili dodatkowo Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

63 a) art. 691 § 1 i 2 K.c. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wstąpili w stosunek najmu z mocy prawa po wujku, jako osoby, wobec których wujek spełniał obowiązek alimentacyjny poprzez dostarczenie mieszkania i stale zamieszkiwali z wujkiem aż do chwili jego śmierci,

64 b) art. 9 K.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że organ mógł odmówić zawarcia umowy najmu, podczas gdy z przepisu wynika, że odmówić mógł jedynie potencjalny najemca, a w następstwie brak jego zastosowania i orzeczenie o konieczności opróżnienia lokalu bez zaproponowania zawarcia umowy najmu.

65 W odpowiedzi na skargi kasacyjne Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o ich oddalenie, o oddalenie wniosków skarżących o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że wyrok Sądu I instancji jest prawnie uzasadniony i wydany w oparciu o wnikliwą analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ wskazał ponadto, że z uwagi na fakt, że art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP został uchylony ustawą nowelizującą z 22 stycznia 2010 r., chybiony jest wniosek skarżących kasacyjnie o stwierdzenie jego niezgodności ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP.

66 W piśmie procesowym z [...] listopada 2014 r. skarżący odnieśli się do kwestii podniesionych w odpowiedzi na skargi kasacyjne dotyczących zarówno stosowania przepisów prawa materialnego, jak również ich wykładni. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej wskazali ponadto, że uchylenie przepisów nie powoduje braku możliwości oceny ich konstytucyjności, gdyż wskazane przepisy, mimo uchylenia, znalazły do skarżących zastosowanie na mocy przepisów przejściowych, tj. art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej. Wobec powyższego skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisu art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2010 r. w związku z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim dopuszcza wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu bez konieczności orzekania o prawie bądź braku uprawnienia do lokalu socjalnego, z przepisem art. 75 w związku z art. 30 Konstytucji RP oraz z przepisem art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

67 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

68 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

69 Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

70 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, iż przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. O potrzebie skorzystania z możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji RP decydują rzeczywiste wątpliwości Sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony, czy też praktyczna doniosłość rozważanego problemu (por. wyrok SN z 29 lutego 2008 II CSK 463/07, Lex nr 463366). Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kontekście niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (por. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r. II FSK 1785/06, Lex nr 469215). Takiej wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych jest poprawna.

71 Skargi kasacyjne oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania można analizować trafność zarzutów dotyczących prawa materialnego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne.

72 Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 K.p.a. w istocie zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji przyjął jako prawidłowo ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, pomimo braku materiału dowodowego albo przez jego dowolną ocenę, w następstwie czego błędnie uznał, że skarżący kasacyjnie nie stali się najemcami z mocy prawa na podstawie przepisów wskazanych w zarzutach prawa materialnego.

73 Odnosząc się do tak postawionych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. uznać należało za bezpodstawny. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa przedmiot zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli.

74 Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 K.p.a formalnie został prawidłowo powiązany z przepisami procedury administracyjnej, to jednak powiązanie to wynikać powinno zarówno z treści podstawy, jak i z treści uzasadnienia skargi. Tak sformułowany zarzut powinien wskazywać na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny działań organów administracyjnych w świetle wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, która skutkowała wadliwym (nie)zastosowaniem przywołanego na wstępie przepisu procedury sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy w sprawie jako zebrany w sposób wyczerpujący, a następnie bez przekroczenia ustawowych granic poddał go starannej analizie i ocenie, wyciągając logicznie uzasadnione wnioski. Zarzut skargi kasacyjnej o braku odpowiedniego materiału dowodowego bądź jego dowolnej ocenie nie został w żaden sposób poparty stosownymi dowodami przedstawionymi przez skarżących w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie zaś skargi kasacyjnej w ramach tej podstawy kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że skarżący są najemcami z mocy prawa i wskazuje na niewłaściwe stosowanie przepisów prawa materialnego powołanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu tymczasem wskazał szczegółowo, stosowanie których przepisów prowadziło do przyjęcia stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego przez organy.

75 Brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi i zobligowany do uznania za wiążącą w sprawie ocenę okoliczności faktycznych sprawy dokonaną w zaskarżonym wyroku.

76 Jeśli chodzi o zarzuty prawa materialnego, wszystkie w istocie sprowadzają się do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2010 r. przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia art. 30, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 71 ust. 1 i art. 75 Konstytucji RP.

77 Zgodnie z art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ust. 1). Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań (ust. 2).

78 Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący kasacyjnie nie posiadają tytułu prawnego do spornego lokalu, a za miarodajny dla ustalenia ich uprawnień do spornego lokalu jest stan faktyczny i prawny z daty śmierci Z. S., kiedy to skarżący wystąpili o regulację tytułu prawnego do lokalu.

79 Skarga kasacyjna niezgodnie z prawdą zarzuca, że Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu braku tytułu prawnego do spornego lokalu, opierając się jedynie na braku dysponowania umową najmu z Wojskową Agencją Mieszkaniową oraz braku prawomocnego wyroku o istnieniu stosunku najmu i nie badał istoty sprawy jako objętej kognicją sądu powszechnego. Wprost przeciwnie, Sąd I instancji przeprowadził wszechstronną analizę przesłanek wynikających z art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a także przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze pod kątem wstąpienia przez skarżących w stosunek najmu.

80 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 733) należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Zgodnie z powołanym przepisem osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy (10 lipca 2001 r.) przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu.

81 Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 1 powołanej ustawy wskazując, że określenie "bez tytułu prawnego" nie odnosi się do domowników i osób, których tytuł prawny do zajmowania lokalu wynika z umowy użyczenia, podnajmu i innych umów zawartych z osobą uprawnioną do korzystania z lokalu jako lokator, czy jako właściciel w rozumieniu niniejszej ustawy. Twierdzenie skargi kasacyjnej, że określenie to powinno być rozumiane szerzej, w ten sposób, że za osobę zajmującą lokal bez tytułu prawnego należy uznać także osobę posiadającą jedynie prawo zamieszkania w lokalu, nie zostało poparte żadną argumentacją prawną. Stanowi jedynie gołosłowną polemikę ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku. Podobnie nie jest zasadny zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego przez jego niezastosowanie. Sąd Wojewódzki szczegółowo wykazał dlaczego przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. nie mógł być zastosowany w stosunku do skarżących. Rację ma Sąd wskazując, że o zamieszkiwaniu przez skarżących bez tytułu prawnego w spornym lokalu można mówić dopiero po śmierci najemcy – Z. S. ([...] lipca 2008 r.), jednakże wówczas (od 1 lipca 2004 r.) do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. nie stosowało się (art. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 116, poz. 2003).

82 Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w dacie śmierci Z. S. ustawa ta straciła moc obowiązującą, jest całkowicie chybiony. W kontekście tego przepisu Sąd I instancji rozważał sytuację prawną skarżących nie w dacie śmierci Z. S. a w dacie śmierci Z. S. ([...] września 1999 r.).

83 Zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stanowił on lex specialis w stosunku do przepisu art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jest nieskuteczny. Powołany art. 23 ust. 1 reguluje prawo żołnierza zawodowego do kwatery i nie był stosowany przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Sąd rozważał istnienie przesłanek określonych w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2004 r.

84 Formułując zarzut naruszenia przepisów prawa należy określić jednostkę systematyczną aktu normatywnego, w której został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przypomnieć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też wychodzić poza jej granice i objąć badaniem przepisy ewentualnie naruszone przez sąd pierwszej instancji, a niewskazane w skardze kasacyjnej.

85 Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 5 K.c. poprzez zobowiązanie skarżącej do opróżnienia lokalu w sytuacji, którą skarżący kasacyjnie ocenili jako nadużycie prawa podmiotowego przez organy poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego, w szczególności zasady prawa do mieszkania oraz trwałości stosunków cywilnych. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił i poparł poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych, że zasada wynikająca z art. 5 K.c. jest zasadą rządzącą prawem prywatnym i nie została przyjęta w prawie publicznym i stanowisko to jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowym. Z tych samych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 60 w związku z art. 660, art. 83 § 1, a także art. 691 § 1 i 2 K.c.

86 Sąd administracyjny nie jest właściwy w tych sprawach, a w niniejszej sprawie, zgodnie z kompetencjami określonymi zarówno w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jak i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji.

87 Podniesione przez A. J. i W. S. zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 K.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ mógł odmówić zawarcia umowy najmu, podczas gdy z przepisu wynika, że odmówić mógł jedynie potencjalny najemca, a w następstwie brak jego zastosowania i orzeczenie o konieczności opróżnienia lokalu bez zaproponowania zawarcia umowy najmu, są nietrafne. Argumentacja skargi kasacyjnej na poparcie błędnego rozumienia przez Sąd Wojewódzki art. 44 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu.

88 Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, tj. art. 30, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 71 ust. 1 i art. 75, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że decyzja wydawana na podstawie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że w razie ustalenia, że osoby zajmujące lokal mieszkalny nie dysponują tytułem prawnym upoważniającym do jego zajmowania, organ jest obowiązany do wydania decyzji określonej w tym przepisie. Nie jest przy tym uprawniony do badania sytuacji materialnej stron (z zastrzeżeniem art. 45 ust. 3 cytowanej ustawy) i niekorzystnych skutków wynikających dla stron z tej decyzji. Z tych względów nie można przyznać racji skarżącym kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 30, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 art. 71 i art. 75 Konstytucji RP. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że lokale mieszkalne dla żołnierzy zawodowych i uprawnionych po nich członków rodzin są budowane i utrzymywane ze środków budżetowych, są nierozerwalnie związane ze stosunkiem służbowym żołnierza zawodowego, a przydzielony lokal mieszkalny nie podlega dziedziczeniu.

89 Niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu, a co z tym związane, istota sprawy, a zatem istnienie bądź brak istnienia tytułu prawnego do lokalu, stanowiąca sprawę cywilną, zostaje arbitralnie przesądzona przez organ administracji publicznej, bez badania istoty sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zauważyć należy, że w tej części skargi argumentacja przywołana na poparcie wskazanego zarzutu pozostaje w sprzeczności z argumentami powołanymi na poparcie zarzutów naruszenia art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, kiedy to skarżący kasacyjnie wskazywali, że ustaleń o zajmowaniu lokalu bez tytułu prawnego winien dokonać organ administracji publicznej rozważając wszelkie okoliczności sprawy. Poza tym skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazują na czym polega zamykanie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw w niniejszej sprawie. Zarzutowi zaś naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przeczą okoliczności sprawy, w tym prawomocne oddalenie powództwa D. J. o ustalenie istnienia stosunku najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 691 § 1 K.c. Funkcją prawa do sądu nie jest zagwarantowanie podmiotowi występującemu z żądaniem udzielenia ochrony prawnej korzystnego wyniku sprawy. Rolą omawianego prawa jest udzielenie uprawnionemu podmiotowi wsparcia w dochodzeniu przysługujących jemu praw i swobód.

90 Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r., art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) oraz art. 16 w zw. z art. 31 Europejskiej Karty Społecznej z dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).

91 Reasumując, wobec wszystkich wskazanych powyżej argumentów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji rozpoznając sprawę, nie naruszył w żaden sposób przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.

92 Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.