Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2016 r., III SA/Wr 21/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2016 r., III SA/Wr 21/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z.R. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Zastępcy Wójta Gminy L. oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 Skarżąca Z.R., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 §2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie nr {X}Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2014 r. w

3 Sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Zastępcy Wójta Gminy L.. Zaskarżonemu

4 w całości zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

5 I. przepisu art. 30 §3 kp w zw. z art. 69 kp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że

6 powyższy przepis nie obowiązuje w niniejszej sprawie, wskutek czego skarżącej nie

7 zostało skutecznie doręczone oświadczenie o odwołaniu jej ze stanowiska zastępcy

8 wójta równoznaczne z wypowiedzeniem jej stosunku pracy, albowiem zostało ono doręczone w formie kserokopii, podczas gdy oświadczenie to dla swojej ważności,

9 wymaga doręczenia w formie pisemnej;

10 II. przepisu art. 70 §1(1) kp, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że powyższy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, wskutek czego skarżącej nie doręczono na piśmie oświadczenia o odwołaniu jej ze stanowiska

11 zastępcy wójta , podczas gdy powyższa norma ma zastosowanie do osób

12 zatrudnionych na podstawie powołania i stanowi, że dla skuteczności złożonego oświadczenia w przedmiocie odwołania wymagana jest forma pisemna,

13 III. przepisu art. 30 §4 kp w zw. z art. 69 kp, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie,

14 że powyższy przepis nie obowiązuje w niniejszej sprawie, wskutek czego skarżącej nie została podana przyczyna odwołania jej ze stanowiska zastępcy wójta jak również przyczyna wypowiedzenia umowy o pracę, podczas gdy takie przyczyny winny

15 znaleźć się w oświadczeniu o wypowiedzeniu stosunku pracy i odwołaniu ze

16 stanowiska zastępcy wójta.

17 Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 §2 in fine ppsa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

18 W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy (Kierownika Urzędu Gminy) L. z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 26a ustawy

19 o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach

20 samorządowych w zw. z art. 68 kp została powołana na stanowisko Zastępcy Wójta w wymiarze 1/2 etatu na czas nieokreślony. Zarządzeniem nr [...]Wójt Gminy z

21 dniem [...] kwietnia 2013 r, działając w oparciu o tą samą podstawę prawną, zarządził zmiany pierwotnego zarządzenia o powołaniu skarżącej na stanowisko zastępcy

22 Wójta w ten sposób, że ustalono skarżącej niepełny wymiar czasu pracy w wysokości

23 3/4 etatu. Następnie Wójt Gminy wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. zarządzenie w przedmiocie odwołania skarżącej z tego stanowiska. Skarżąca nie otrzymała jednak oryginału powyższego zarządzenia, jak również nie został jej przedstawiony powód odwołania jej ze stanowiska zastępcy wójta równoznaczny z wypowiedzeniem

24 stosunku pracy. Wskutek powyższego, w dniu 4 listopada 2015 r. skarżąca wezwała

25 organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie bezskutecznego zarządzenia

26 w przedmiocie odwołania jej ze stanowiska zastępcy wójta w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Pomimo upływu tego terminu, organ nie wykonał swojej

27 powinności i nie ustosunkował się do żądań skarżącej, co uzasadniało konieczność

28 złożenia skargi.

29 Dalej w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że czynność odwołania zastępcy

30 wójta ze stanowiska na podstawie art. 26a ustawy o samorządzie gminnym jest aktem

31 z zakresu administracji publicznej oraz jednocześnie czynnością z zakresu prawa

32 pracy i powoduje , że wywiera ona podwójny skutek - w sferze prawa

33 administracyjnego jak również w sferze prawa pracy.

34 W ocenie skarżącej zarządzenie Wójta Gminy w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska zastępcy jest wadliwe z tego względu , że nie zostało skarżącej doręczone

35 w odpowiedniej formie , jak również wobec braku wskazania przyczyn tego odwołania,

36 co przewidują przepisy prawa pracy.

37 Skarżąca uzasadniała, że zgodnie z przepisem art. 69 kp do stosunków pracy

38 powstałych na podstawie powołania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące

39 umowy o pracę na czas nieokreślony. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczącego naruszenia art. 30 §3 kp, stanowiącym o formie w jakiej winno być

40 złożone wypowiedzenie, skarżąca podniosła, że ustawodawca wyraźnie podkreśla, że oświadczenie każdej ze stron o wypowiedzeniu lub rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia powinno nastąpić na piśmie. Skarżącej doręczono kserokopię

41 zarządzenia o jej odwołaniu, w treści którego wskazano, że jest ono równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Według skarżącej wypowiedzenie jest

42 bezskuteczne, bowiem dla jego ważności wymagana jest forma pisemna, która nie

43 została przez organ zachowana. Skarżąca odwołała się do poglądu Sądu

44 Najwyższego (wyrok SN z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt: II PK 157/10, LEX

45 784922), że "oświadczenie woli to zasadnicza treść czynnośći prawnej, czyli

46 zachowanie się osoby, które w dostateczny sposób ujawnia jej wolę wywołania skutku prawnego (art. 56 i 60 k.c). Nie mamy więc do czynienia ze złożeniem oświadczenia

47 woli, jeżeli określone zachowanie nie zmierza do wywołania skutku prawnego, a

48 jedynie zawiera informację, że skutek ten zostanie wywołany w inny sposób. W takim przypadku jest to jedynie udzielenie informacji, że oświadczenie woli zostanie

49 złożone".

50 Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 70 §1 kp

51 pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być odwołany w każdym czasie.

52 Z kolei, §1(1) tego artykułu wyraźnie stanowi, że dla skuteczności tego odwołania wymagana jest forma pisemna. Organ winien był zatem doręczyć skarżącej oryginał zarządzenia o odwołaniu jej ze stanowiska zastępcy wójta, czego nie uczynił

53 doręczając skarżącej jedynie kserokopię. Takie postępowanie nie może prowadzić do skutecznego odwołania skarżącej ze stanowiska zastępcy wójta. Skoro bowiem

54 przepis wyraźnie stanowi jaka forma jest wymagana do skuteczności złożenia oświadczenia woli, nie można do tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej i kserokopii traktować jako oświadczenia woli złożonego na piśmie. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Sądu Najwyższego (Uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 29 marca 1994

55 r., III CZP 37/97, LEX Nr 4066) kserokopii w ogóle nie można traktować jako

56 dokumentu, a co dopiero jako jakiegokolwiek sposobu wyrażenia oświadczenia woli. Skarżącej nie zostało doręczone zarówno samo oświadczenie o odwołaniu jej ze stanowiska zastępcy wójta jak również oświadczenie o tym, że takie zarządzenie

57 zostało wydane. A skoro tak, to powyższe oświadczenie jest całkowicie bezskuteczne. Skarżąca odwołała się do tezy wyroku Sądu Najwyższego (wyrok SN - Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 14 maja 2012 r. sygn. akt: II PK 238/11)., zgodnie z którą "niezachowanie formy pisemnej odwołania ze stanowiska równoznacznego z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 70 §1(1)

58 kp) oznacza jego niezgodność z prawem i uzasadnia roszczenie o odszkodowanie na podstawie art. 56 i 58 w związku z art. 69 kp"

59 Dalej skarżąca uzasadniała, że organ naruszył normę z art. 30 §4 kp w zw. art. 69 kp, albowiem skarżącej nie została przedstawiona przyczyna dla której została ona

60 odwołana ze stanowiska zastępcy wójta. Nie została poinformowana zarówno ustnie

61 jak i pisemnie o podstawach rozstrzygnięcia Wójta. Skarżąca wywiązywała się ze

62 swoich obowiązków należycie, a swoją pracę wykonywała niezwykle sumiennie, potwierdza fakt, że skarżącej został zwiększony wymiar etatu jej pracy, w

63 kwietniu.2013 r. Dlatego niezrozumiała jest dla skarżącej pochopna i nieoczekiwana decyzja o odwołaniu jej ze stanowiska zastępcy Wójta. Skoro jednak organ uznał, iż

64 jest to koniecznie, winien był przedstawić skarżącej motywy swojego rozstrzygnięcia. Skarżąca przywołała pogląd Sądu Najwyższego ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12

65 lipca 2012 r. sygn. akt: II PK 305/11), że "naruszenie art. 30 §4 kp następuje wówczas,

66 gdy pracodawca w ogóle nie wskazuje przyczyny wypowiedzenia lub gdy jest ona niedostatecznie konkretna, a przez to niezrozumiała dla pracownika i

67 nieweryfikowalna", jak również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu(wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r. IV SA/Po 903/10), który w swoich wywodach wskazał, że mimo, iż przepis art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie

68 zawiera wymogu podawania przyczyny odwołania ani uzasadniania wydania takiego zarządzenia, to w świetle art. 101 ust. 1 w/w ustawy należy przyjąć, iż w treści

69 zarządzenia albo jego uzasadnienia powinna być podana przyczyna, z powodu której

70 akt odwołania nastąpił".

71 W ocenie skarżącej czynność odwołania jej ze stanowiska Zastępcy Wójta jest bezskuteczna albowiem odwołanie nie zostało dokonane w formie przewidzianej

72 prawem, a dodatkowo nastąpiło bez wskazania podstaw do jego dokonania co

73 powoduje bezskuteczność samego odwołania, jak również bezskuteczność złożonego wypowiedzenia. Bezskuteczność takiego zarządzenia nie wywołuje żadnych skutków prawnych w sferze administracyjnej i prawa pracy i powinno być wyeliminowane z

74 obrotu prawnego przez stwierdzenia przez jego nieważności. Skarżąca posiada

75 interes prawny w rozstrzygnięciu skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o

76 samorządzie gminnym, bo jej uprawnienia zostały naruszone przez działania organu.

77 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

78 W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w dniu [...].11.2015r. wpłynęło do Urzędu Gminy w L. wezwanie z dnia [...].11.2015r.do usunięcia naruszenia prawa podpisane przez pełnomocnika skarżące. Pismem z dnia [...].11.2015r. organ wezwał stronę

79 do uzupełnienia wezwania poprzez przesłanie oryginału pełnomocnictwa lub wierzytelnego odpisu tego pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. W dniu

80 [...].12.2015r. wpłynęło do Urzędu pismo pełnomocnika z dnia [...].12.2015r. wraz z uwierzytelnionym odpisem pełnomocnictwa i dowodem uiszczenia opłaty skarbowej.

81 Skarga wpłynęła do Urzędu Gminy w L. w dniu [...] grudnia 2015r.

82 Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie podniesione

83 zarzuty są bezzasadne.

84 Organ nie podzielił zarzutu naruszenia przepisu art. 30§3 kp w zw. z art. 69 kp. Organ

85 oświadczył, że skarżącej zostało doręczone w formie pisemnej w oryginale zarządzenie nr

86 [...]Kierownika Urzędu Gminy w L. z dnia [...] grudnia 2014r. w sprawie odwołania Zastępcy Wójta Gminy L. . Zostało ono przesłane i doręczone przesyłką pocztową i osobiście odebrane przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2014r. o czym stanowi

87 potwierdzenie odbioru przesyłki listowej z adnotacją skarżącej. Dalej organ wywodził, że

88 umowa o pracę ze skarżącą została rozwiązana z dniem [...] sierpnia 2015r. ponieważ

89 skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim, a po tym okresie również nie stawiła się do

90 pracy i 3 miesięczny okres wypowiedzenia umowy o pracę rozpoczął więc bieg dopiero

91 po zakończeniu usprawiedliwionej nieobecności w pracy tj. od dnia [...].06.2015r. Skarżąca

92 nie kwestionowała rozwiązania umowy o pracę, a jedynie wystąpiła do Sądu Pracy z powództwem o sprostowanie jej świadectwa pracy domagając się dopisania w

93 świadectwie pracy w pkt.3,"że stosunek pracy ustał w związku z art. 10 ustawy z dnia 13 marca 2003r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. " Sąd Rejonowy Wydział Pracy w L.

94 wyrokiem z dnia [...] listopada 2015r. sygn. Akt [...] uwzględnił to powództwo . Wyrok

95 jest prawomocny. Pracodawca sprostował skarżącej świadectwo pracy i wypłacił należną odprawę. Dalej strona przeciwna podniosła, że konsekwencją odwołania skarżącej ze

96 stanowiska zastępcy wójta gminy była również zmiana regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy L. dokonana także Zarządzeniem Kierownika Urzędu Gminy w L. z dnia

97 [...] grudnia 2014r., polegająca na likwidacji stanowiska zastępcy wójta.

98 W ocenie strony Zarządzenie o odwołaniu zastępcy wójta wbrew twierdzeniom skarżącej

99 nie musi podawać przyczyny odwołania , bowiem ani art.26a, ani art.101 ust.1 ustawy z

100 dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają takiego wymogu (wyrok

101 NSA z dnia 10 czerwca 2011r. II OSK 556/2011, Lexis Nexis nr 2573260, komentarz do

102 ustawy o samorządzie gminnym Pawła Chmielnickiego). Zarządzenie o odwołaniu zastępcy

103 wójta wywołuje podwójny skutek w sferze prawa administracyjnego - powoduje zakończenie wykonywania obowiązków zastępcy wójta i prawa pracy - stanowi oświadczenie pracodawcy

104 o rozwiązaniu stosunku pracy za wypowiedzeniem. Skarżąca zarzuca zaskarżonemu

105 zarządzeniu," brak wskazania przyczyn odwołania, co de facto przewidują przepisy prawa pracy ". Skarga w znacznej części zawiera zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa

106 pracy, które podlegają kognicji Sądu Pracy i których skarżąca nie kwestionowała przed

107 tym Sądem .

108 Zarzut naruszenia przepisu art. 70 §11kp, zdaniem organu nie jest zasadny. Skarżącej

109 zostało w dniu 29.12.2014r. skutecznie doręczone w oryginale zaskarżone zarządzenie.

110 Nie zasadny jest też zarzut, że skarżącej nie zostało doręczone oświadczenie o jej

111 odwołaniu , jak również oświadczenie , że takie zarządzenie zostało wydane. Organ

112 skutecznie poprzez Pocztę Polską doręczył skarżącej oryginał zaskarżonego zarządzenia,

113 co jest równoznaczne z wypowiedzeniem jej umowy o pracę. Organ podkreślił że skarżąca

114 w istocie zarzuca zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów prawa pracy

115 dowodząc, że to domniemane naruszenie uprawnia ją do dochodzenia roszczeń o odszkodowanie na podstawie art.56 i 58 w zw. z art.69 kp. Tymczasem skarżąca nie kwestionowała rozwiązania z nią stosunku pracy, domagała się jedynie sprostowania

116 świadectwa pracy, potwierdzając tym skuteczność rozwiązania umowy o pracę, a

117 domagając się sprostowania świadectwa pracy potwierdziła, że także przyczyna

118 rozwiązania stosunku pracy była jej znana.

119 Dale organ twierdził, że zarzut naruszenie przepisu art. 30§4 kp w zw. z art. .69 kp z

120 powodów wcześniej wskazanych jest także niezasadny. Podniósł, że niniejsza skarga

121 dotyczy skutków w sferze prawa administracyjnego choć jej uzasadnienie i zarzuty powołują

122 się na skutki w sferze prawa pracy. Analizując skutki w sferze prawa administracyjnego

123 zdaniem organu przepis art. 26a ustawy o samorządzie gminnym, nie zawiera wymogu uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu zastępcy wójta gminy poprzez podanie przyczyn odwołania. Nie ma również znaczenia dla oceny skutków w sferze prawa administracyjnego wywiązywanie się lub nie skarżącej z obowiązków pracowniczych. Skarżąca nie

124 kwestionowała rozwiązania z nią umowy o pracę w trybie przepisów prawa pracy - nie

125 wystąpiła do Sądu z takim roszczeniem, a wręcz przeciwnie uznała , że powodem

126 rozwiązania z nią stosunku pracy była likwidacja stanowiska zastępcy wójta i domagała się

127 przed Sądem Pracy sprostowania świadectwa pracy poprzez dopisanie, że rozwiązanie

128 stosunku pracy nastąpiło w związku z art. 10 ustawy z dnia 13 marca 2003r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników.

129 Według strony przeciwnej skarga zawierająca zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa

130 pracy poprzez brak doręczenia zaskarżonego zarządzenia w formie pisemnej i brak

131 wskazania przyczyny odwołania nie jest zasadna.

132 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

133 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U . z 2012 r. poz. 270 późn.zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5,6,7 p.p.s.a.).

134 Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6

135 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo

136 stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

137 Przedmiotem skargi wniesionej w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym jest zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Zastępcy Wójta Gminy .

138 Z akt sprawy wynika, że Zarządzeniem Nr {X} Kierownika Urzędu Gminy w L. z dnia [...] grudnia 2014 r., w sprawie odwołania Zastępcy Wójta Gminy L., Wójt Gminy działając na podstawie przepisu art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj.Dz .U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), oraz art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) w związku z art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U.. 2014r. poz. 1502 ), odwołał skarżącą. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] grudnia 2014r. W punkcie drugim zarządzenia wskazano, iż odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy. W okresie wypowiedzenia pracownik ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.

139 W świetle powyższego w pierwszej kolejności ocenie Sądu orzekającego podlegała kwestia, czy przedmiotowa skarga w ogóle podlega kognicji sądów administracyjnych i czy tutejszy Sąd jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi.

140 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący akt organu samorządu gminy o odwołaniu

141 zastępcy wójta (jak i powołaniu) jako akt o podwójnym charakterze, tj. jako akt publicznoprawny a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Sąd orzekający aprobuje pogląd, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

142 Zaskarżone zarządzenie stanowi więc równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy, co jak wynika z akt sprawy skarżąca uczyniła) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48).

143 W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie legalności zaskarżonego Zarządzenia.

144 Należy wskazać, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

145 Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p .p. s .a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).

146 Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi

147 sześćdziesiąt dni i jest liczony od dnia wniesienia tego wezwania. Termin sześćdziesięciodniowy ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J. P. Tarno, wyd. LexisNexis 2010, str. 168, postanowienia NSA z dn. 21.05.2007 r., II OSK 986/06, niepubl. i z dn. 11.01.2010 r., II OSK 1995/09, LEX nr 600094).

148 W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2015r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie wpłynęło do organu [...] listopada 2015r. Skarga z dnia [...] grudnia 2015r. została złożona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

149 Skarżąca posiada również interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonego Zarządzenia przez sąd administracyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wskutek odwołania skarżącej ze stanowiska zastępcy wójta Gminy zaskarżonym Zarządzeniem jej interes prawny został naruszony.

150 Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego Zarządzenia należy wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 ww. ustawy). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

151 Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m. in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2).

152 Nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie ). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania. (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 13.08.2014r, publ. LEX nr 1519911).

153 Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 05.12.2013r. o sygn. IV SA/Gl 314/13, publ. LEX nr 1436229).

154 Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a z zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.12.2013r. o sygn. II SA/Po 1036/13, publ.LEX nr 1437421). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

155 Stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

156 Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

157 Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia , czy zarządzenie wójta o odwołaniu zastępcy wójta narusza prawo wobec podniesionych w skardze zarzutów braku doręczenia w formie pisemnej i braku wskazania przyczyn odwołania, co przewidują przepisy prawa pracy.

158 Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzuty i twierdzenia skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zważyć należy, że skarga dotyczy aktu administracyjnego, a zarzuty koncentrują się na naruszeniu przepisów prawa pracy.

159 Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż podstawą wydania zaskarżonego Zarządzenia odwołującego skarżącą ze stanowiska zastępcy wójta był art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 70 ustawy Kodeks pracy.

160 Zgodnie z brzmieniem przepisu art.26 a u.s.g. Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym ustawy o pracownikach samorządowych przełożonym zastępcy wójta jest wójt gminy. Zastępca wójta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania w urzędzie gminy( art.4 ust.1 pkt 2 u. p. s.), którego kierownikiem jest wójt gminy. W literaturze przedmiotu podkreśla się o szczególnym usytuowaniu sytuacji pracowniczej osoby zatrudnionej na stanowisku zastępcy wójta. Zastępca wójta gminy zatrudniany jest na okres kadencji swego przełożonego: "wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców" (art.28e u.s.g.). Podobnie jak jego przełożony "Po upływie kadencji wójta, zastępca wójta pełni swe obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta" (art.29 ust.2 u.s.g.). Wójt Gminy powołuje więc swego zastępcę i może go w każdej chwili odwołać ze stanowiska (art. 26a ust. 1u.s.g. w zw. z art.70§2k.p.). Odwołanie ze stanowiska zastępcy jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (art.70 § 2k.p.) lub też rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia.

161 Zarzut naruszenia przepisu art.30 §3 kp w zw. z art. 69 kp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że powyższy przepis nie obowiązuje w niniejszej sprawie wskutek czego

162 skarżącej nie zostało skutecznie doręczone oświadczenie o odwołaniu jej ze stanowiska zastępcy wójta, co jest równoznaczne z wypowiedzeniem jej stosunku pracy, gdyż

163 została jej doręczona kserokopia odwołania podczas gdy oświadczenie to dla swojej ważności, wymaga doręczenia w formie pisemnej nie jest zasadny. Również nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisu art. 70 §l1 kp, wskutek czego skarżącej nie

164 doręczono na piśmie oświadczenia o odwołaniu , podczas gdy ta norma ma zastosowanie

165 do osób zatrudnionych na podstawie powołania i stanowi, że dla skuteczności złożonego oświadczenia w przedmiocie odwołania wymagana jest forma pisemna, jak i przepisu art.

166 30 § 4 kp w zw. z art.69 kp, wskutek czego skarżącej nie została podana przyczyna

167 odwołania jej ze stanowiska zastępcy wójta, jak również przyczyna wypowiedzenia umowy

168 o pracę, podczas gdy przyczyny te winny znaleźć się w oświadczeniu o wypowiedzeniu

169 stosunku pracy i odwołaniu ze stanowiska zastępcy wójta.

170 Twierdzenia skarżącej, że doręczono jej kserokopię zarządzenia o odwołaniu są gołosłowne i nie znajdują oparcia w zebranym materiale sprawy. Z twierdzeń organu wynika, że skarżącej zostało doręczone w formie pisemnej w oryginale zarządzenie nr [...]Kierownika Urzędu Gminy w L. z dnia [...] grudnia 2014r. w sprawie odwołania Zastępcy Wójta Gminy. Zostało ono przesłane i doręczone przesyłką pocztową i osobiście odebrane przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2014r. o czym świadczy potwierdzenie odbioru przesyłki listowej z adnotacją skarżącej. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki znajdującego się w aktach sprawy wynika, że doręczono zarządzenie z dnia [...] grudnia 2014r.nr [...], figuruje na nim podpis skarżącej i data odebrania korespondencji wysłanej przez Urząd Gminy. Zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń dowodem doręczenia przesyłki przez pocztę jest zwrotne poświadczenia odbioru (zwrotka). Pocztowy dowód doręczenia przesyłki przez pocztę stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ciężar obalenia domniemania ciąży na kwestionującym doręczenie. W aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność, że skarżąca kwestionowała otrzymanie kserokopii zarządzenia zamiast oryginału od momentu otrzymania i zapoznania się z korespondencją Urzędu. Wprawdzie w skardze wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącej, jednakże Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej. Należy podkreślić, że wnosząc skargę na akt administracyjny uszło uwadze skarżącej, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest bardzo ograniczony. Wynika to z tego, że sądy administracyjne zajmują się kontrolą działań administracji - nie orzekają więc merytorycznie i nie dokonują żadnych ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie. Zasadniczo, zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą dokonywać ustaleń, mających służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej przed organem administracji. Sąd administracyjny może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Prowadzenie postępowania dowodowego przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma charakter wyjątkowy i w zdecydowanej większości przypadków ogranicza się do badania akt sprawy (por. H. Knysiak - Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu

171 sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 332-337). Sąd może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, w oparciu jedynie o dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p. p. s. a). Przeprowadzenie dowodu przez sąd nie może więc stanowić uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ a umożliwić ma jedynie na dokonanie konfrontacji pomiędzy ocena dokonaną przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego a okolicznościami sprawy (por. R. Mikosz, Pisma stron w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 238). Podnieść również należy, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, a brak uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie budzi wątpliwości Sądu, że oświadczenie woli organu o odwołaniu ze stanowiska zastępcy, a tym samym rozwiązania stosunku pracy zostało wydane w formie zarządzenia. Twierdzeniom skarżącej o bezskuteczności wypowiedzenia stosunku pracy przeczą również ustalenia Sądu Pracy zawarte w uzasadnieniu wyroku z [...] listopada 2015r. Sąd Pracy ustalił, że zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2014r. skarżąca została odwołana z zajmowanego stanowiska. Ponieważ skarżąca przebywała na zwolnieniach lekarskich okres wypowiedzenia rozpoczął swój bieg od czerwca 2015r. Decyzje w sprawie odwołania skarżącej podjął wójt Gminy L., który po wygranych wyborach samorządowych w 2014r. objął stanowisko wójta. Zarządzeniem Nr [...]z [...] grudnia 2014r. zmieniono Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy, w którym nie przewidziano stanowiska zastępcy wójta. Z dniem [...] sierpnia 2015r. stosunek pracy został rozwiązany na skutek odwołania ze stanowiska przez pracodawcę. Do odwołania skarżącej ze stanowiska zastępcy doszło z powodu zmiany na stanowisku Wójta po wyborach samorządowych, który zrezygnował z powołania zastępcy, a okoliczności te stanowią przyczyny objęte hipotezą art.1 i 10 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników.

172 Skarżąca nie kwestionowała rozwiązania umowy o pracę. Wystąpiła do Sądu Pracy z powództwem o sprostowanie jej świadectwa pracy domagając się dopisania w

173 świadectwie pracy w pkt.3,"że stosunek pracy ustał w związku z art. 10 ustawy z dnia 13 marca 2003r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników." Sąd Rejonowy Wydział Pracy w L. wyrokiem z dnia [...] listopada 2015r. sygn. Akt [...] uwzględnił to powództwo.

174 Pracodawca sprostował skarżącej świadectwo pracy i wypłacił należną odprawę. Zarządzenie o odwołaniu zastępcy wójta wbrew twierdzeniom skarżącej nie musi podawać przyczyny odwołania, bowiem ani art.26a, ani art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają takiego wymogu. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia [...]czerwca 2011r. sygn. akt [...] , który stwierdził, "...że nie ma podstaw do uznania, aby zarządzenie z o odwołaniu ze stanowiska musiało zawierać uzasadnienie wskazujące przyczyny takiego odwołania. Przepis art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku, tak samo jak przywołany w uzasadnieniu wyroku art. 101 ust. 1 tej samej ustawy". Niezależnie od powyższego należy jednak wskazać, że pomimo, iż przedmiotowe zarządzenie nie zawierało przyczyn odwołanie to oczywiste jest, że przyczyna odwołania Zastępcy była powszechnie znana, w tym również odwołanej ze stanowiska skarżącej. Przyczyną tą był upływ kadencji wójta i nowe wybory samorządowe w 2014r. Skarżąca pełniąc funkcję zastępcy wójta powinna była się liczyć z tym, że po wyborach samorządowych może nie być ponownie powołana na tę funkcję Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony przeciwnej, że zarządzenie o odwołaniu zastępcy wójta wywołuje podwójny skutek w sferze prawa administracyjnego - powoduje zakończenie wykonywania obowiązków zastępcy wójta i prawa pracy - stanowi oświadczenie pracodawcy o rozwiązaniu stosunku pracy za wypowiedzeniem. Skarżąca zarzuca zaskarżonemu zarządzeniu,, brak wskazania przyczyn odwołania, co de facto przewidują przepisy prawa pracy ". Skarga w znacznej części zawiera zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa pracy, które podlegają kognicji Sądu Pracy i których skarżąca nie kwestionowała przed tym Sądem. Skarżąca w istocie zarzuca zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów prawa pracy dowodząc, że to domniemane naruszenie uprawnia ją do dochodzenia roszczeń o odszkodowanie na podstawie art.56 i 58 w zw. z art.69 kp. Tymczasem skarżąca nie kwestionowała rozwiązania z nią stosunku pracy, domagała się jedynie sprostowania świadectwa pracy, potwierdzając tym skuteczność rozwiązania umowy o pracę, a domagając się sprostowania świadectwa pracy potwierdziła, że także przyczyna rozwiązania stosunku pracy była jej znana. Do odwołania skarżącej ze stanowiska zastępcy doszło z powodu zmiany na stanowisku Wójta, upływu kadencji i likwidacji stanowiska zastępcy.

175 Natomiast kwestionowanie przez skarżącą Zarządzenia Wójta w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska zastępcy jako aktu z zakresu administracji publicznej w trybie skargi do Sądu Administracyjnego i podnoszone zarzuty naruszenia prawa nie zasługują na uwzględnienie.

176 Zaskarżone Zarządzenie w ocenie Sądu jest zgodne z przepisami prawa.

177 Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a skargę należało oddalić.