Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2235/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2235/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] sierpnia 2019r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2019 r., którym umorzył - wszczęte na wniosek [...] - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] nakładające na wnioskodawcę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia (10 000 zł) z powodu uchylania się od wykonania decyzji z [...] lutego 2017 r. nakazującej rozbiórkę ogrodzenia o długości ok. 75,84 na działkach nr ew. [...] w [...] wykonanego od drogi nr ew. [...].

3 Organ wskazał, że orzeczenie wydał po ustaleniu, że prawomocnym wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/18 WSA w Warszawie oddalił skargę [...] na - objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności - postanowienie z [...] lutego 2018 r.

4 GINB podkreślił, że zgodnie z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- p.p.s.a.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wyrok z 8 stycznia 2019 r. oznacza, że postanowienie zostało uznane za zgodne z prawem. Sąd oddala bowiem skargę jeżeli postanowienie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a.

5 Decyzja (postanowienie) na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych. Stąd prawomocność decyzji zamyka organom możliwość stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Pamiętać przy tym należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Powyższe potwierdza orzecznictwo NSA.

6 Natomiast zgodnie z uchwałą NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

7 W tej sprawie zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i o stwierdzenie nieważności były podniesione w skardze do WSA. Skarżący nie oparł zarzutów na okolicznościach, które mogły znaleźć się poza kontrolą Sądu w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1054/18, z uwagi np. na brak wiedzy o okolicznościach istotnych dla sprawy. Sąd oddalając skargę dysponował materiałem, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

8 Dalej organ ponownie podkreślił, że brak związania zarzutami i granicami skargi - art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd miał obowiązek badania zgodności z prawem aktu, nawet wówczas, gdy takiego zarzutu nie podniesiono w skardze.

9 Skargę na ww. postanowienie złożył Sławomir Krupa zarzucając naruszenie:

10 - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w tym brak merytorycznego ustosunkowania się do wyroku WSA w Warszawie odmiennego dla Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] niż dla organów nadzoru budowlanego dla skarżącego;

11 - art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie postanowienia niezgodnie z zasadami prowadzenia postępowania i nie ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego mających wpływ na rozstrzygnięcie.

12 - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 5, art. 6 oraz art. 85 Prawo ochrony środowiska.

13 Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wskazał, że organ pominął fakt, iż [...] lipca 2013 r. SKO w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z [...] maja 2013 r. wskazując, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle skorelowana z Prawem budowlanym. Skarżący obszernie przytoczył argumentację SKO.

14 W ocenie skarżącego, dowodem mającym istotne znaczenie w tej sprawie jest pismo Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. informujące o uchyleniu planu zagospodarowania [...] wyrokiem WSA z 21 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1909/15, co powinno w świetle art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, stanowić podstawę do zawieszenia postępowania.

15 Skarżący zaznaczył, że rozpatrując skargę na decyzję z [...] marca 2017 r, organ odwoławczy zgodnie z 106 § 1 k.p.a. zobligowany był do wydania orzeczenia po zajęciu stanowiska po wyroku NSA. O takie stanowisko zwrócił się bowiem w skardze kasacyjnej na wyrok sygn. akt VII SA/Wa 1206/17 Burmistrz [...]. Wobec skargi możliwe było w ww. sprawie zastosowanie art. 105 § 1 Kpa, co przy korzystnym rozstrzygnięciu NSA nie stanowiłoby przeszkody dla ponownego wszczęcia postępowania.

16 Następnie skarżący przedstawił obszerną argumentację odnośnie obowiązków jakie nakłada ustawa Prawo ochrony środowiska na prowadzących działalność gospodarczą, która jest w do Prawa budowlanego aktem lex specialis.

17 Ponadto, zgodnie z art. 5 kc zarówno organ stanowiący akty prawa miejscowego, jak i organ nadzorczy - PINB - nie mogą dochodzić swoich praw, jeżeli sami naruszają zasady współżycia społecznego.

18 Skarżący wskazał, że organ odwoławczy naruszył również art. 7a § 1 k.p.a. Postępowanie, w którym pozostają wątpliwości (kolizyjność Prawa budowlanego, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym) wymaga współdziałania różnych organów. Organ nadzoru budowlanego naruszyły poprzez brak współdziałania.

19 Skarżący podał, że o sprawach mogących mieć istotne znaczenie składał dowody i wnioski do powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. Nie zgodził się z argumentem, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w oparciu o Prawo budowlane, gdyż materia tego postępowania różni się od postępowań w zakresu ochrony środowiska. Szczegółowe dyrektywy dotyczące ochrony środowiska przed negatywnym wpływem czynników szkodliwych określa Prawo ochrony środowiska zarówno co do zabezpieczenia przed nadmierną emisją oraz hałasem, jak i podjęcia lub zaniechania działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Dowody te ignorowano, co świadczy o biurokratycznym podejściu do materiału dowodowego i naruszeniu art. 136 § 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 5, art. 6 i art. 85 Prawo ochrony środowiska i innych przepisów tej ustawy.

20 Brak merytorycznego ustosunkowania się do dowodów, w tym rozstrzygnięcia WSA odmiennego dla GS w [...] niż rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w stosunku do skarżącego może stanowić o nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim nakłada kary. Różne rozstrzygnięcia w tych samych sprawach powodują nie tylko odstępstwa w ogrodzeniu, ale także mogą skutkować postępowaniami przymuszającymi do kolejnych zmian lub naruszenie przepisów o ochronie środowiska. Brak ogrodzenia powoli na zanieczyszczanie powietrza i emisję hałasu przez maszyny i urządzenia.

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

23 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

24 Skarga była niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

25 Zasadnicze i decydujące znaczenie w tej sprawie miał fakt, że postanowienie, którego stwierdzania nieważności domagał się skarżący było poddane kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawomocnym wyrokiem z 8 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1054/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na postanowienie z 26 lutego 2018 r., którego weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności domagał się skarżący.

26 Okoliczność istnienia prawomocnego wyroku została dostrzeżona i przywołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie przyjął, że wyrok ten stanowi przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego i jako bezprzedmiotowe podlegało ono umorzeniu. Postanowienie z [...] lutego 2018r. po wyroku oddalającym skargę, nie mogło być bowiem po raz kolejny weryfikowane w trybie nadzwyczajnym, skoro mocą orzeczenia sądowego zostało uznane za niewadliwe.

27 W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Prawomocność wyroku sądowego, obowiązująca erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia administracyjnego postępowania kontrolnego (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 468/07 publ. cbois).

28 Ostatecznie o powyższej kwestii przesądził NSA w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wskazując, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

29 Podkreślić bowiem trzeba, że z na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przyznane przez ustawodawcę kompetencje wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują kolejność dokonywanej przez sąd I instancji kontroli z punktu widzenia ważności wad aktu administracyjnego. Przede wszystkim akt podlega badaniu pod kątem wad kwalifikowanych, to jest skutkujących jego nieważnością, bądź wznowieniem postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad najistotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii następuje zatem podczas każdej kontroli sądu.

30 Wynika to zarówno z przytoczonego wyżej wskazanego przepisu, jak i ze względu na związanie oceną prawną zawartą w takim wyroku, wynikającą z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, to w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21.10.1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001/4, poz. 63).

31 Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.

32 W tej sprawie zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i o stwierdzenie nieważności były już wskazywane przez skarżącego w skardze do WSA. Skarżący nie przedstawił zarzutów, które mogły pozostać poza badaniem Sądu w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1054/18, z uwagi np. na brak wiedzy o okolicznościach istotnych dla sprawy. Sąd oddalając skargę stwierdził wprost, że obszerna argumentacja skargi, skoncentrowana na podważeniu prawidłowości wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz sposobu procedowania organów nadzoru budowlanego w ramach jej wydawania, nie podlegała kontroli w ramach postępowania egzekucyjnego. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z [...] lutego 2017 r. nr [...], dopóty organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności w celu wyegzekwowania nakazu rozbiórki ogrodzenia.

33 W związku z powyższym, nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uniemożliwiałyby zaaprobowanie wydanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia.

34 Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.