Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 1262/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 1262/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. i ul. D. w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej

3 [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. działając na podstawie art.

4 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania

5 administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

6 zwanej dalej Kpa. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -

7 Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po

8 przeprowadzeniu na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy

9 P. i D. w L. postępowania w przedmiocie

10 stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

11 L., zwanego dalej PINB w L. nr [...] z dnia. [...].11.2009 r.

12 udzielającej Bankowi Polskiej Kasy Opieki S.A centrala z siedzibą w W.,

13 pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia banku powstałego w wyniku przebudowy

14 i aranżacji lokalu użytkowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w obr. [...]

15 położonej przy ulicy P. w L., przebudowanego na podstawie

16 decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na przebudowę nr [...] z dnia

17 [...].05.2009 r., stwierdził nieważność decyzji PINB w L. nr [...] z dnia

18 [...].11.2009 r.

19 W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepisy Prawa

20 budowlanego precyzyjnie określają przypadki, kiedy po zakończeniu robót

21 budowlanych inwestor jest zobowiązany zwrócić się do organu nadzoru

22 budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania

23 administracyjnego w sprawie oddania obiektu budowlanego do użytkowania.

24 Ustawodawca przewidział dwa tryby w w/w zakresie tj. inwestor może zawiadomić

25 właściwy organ o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego,

26 albo w ściśle określonych przypadkach składa wniosek o wydanie decyzji o

27 pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 55 Prawa budowlanego.

28 Natomiast informacje o obowiązkach i warunkach wynikających z przytoczonych

29 powyżej przepisów organ administracji architektoniczno - budowlanej zamieszcza w

30 razie potrzeby w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił jednak, że

31 elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do tych obowiązków mają

32 jedynie charakter informacyjny i w żadnym wypadku nie mogą mieć pierwszeństwa

33 przed przepisami ustawy - obowiązki inwestora związane z przystąpieniem do

34 użytkowania należy zatem wywodzić wprost z przepisów prawa, tj. art. 54 i art. 55

35 Prawa budowlanego.

36 Ponadto wskazał, że przepisy art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego mają

37 zastosowanie jedynie w przypadkach, w których inwestycja dotyczy budowy obiektów

38 budowlanych (w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 6 w/w ustawy), czyli do wykonywania

39 obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowy, rozbudowy i

40 nadbudowy.

41 Organ wyjaśnił, że w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie

42 robót budowlanych polegających na przebudowie i aranżacji lokalu przeznaczonego

43 na siedzibę banku, inwestor nie był zobowiązany obowiązującymi przepisami do

44 uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wskazał, iż jakkolwiek w

45 decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2009 r. o pozwoleniu na

46 budowę w pkt 3 nieprawidłowo nałożono na inwestora obowiązek uzyskania

47 ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to organ nadzoru budowlanego,

48 mając na uwadze właściwe przepisy Prawa budowlanego, winien zakwalifikować

49 pismo inwestora z dnia [...].10.2009 r. nie jako wniosek o wydanie decyzji udzielającej

50 pozwolenia na użytkowanie, lecz jako zawiadomienie o zakończeniu robót

51 budowlanych polegających na przebudowie i aranżacji lokalu użytkowego w części

52 usługowej budynku mieszkalnego położonego przy ulicy P. w

53 L..

54 Organ wskazał, iż przepisy prawa nie obligowały organu nadzoru

55 budowlanego do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, także z

56 racji wcześniejszego udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części

57 usługowej na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na

58 działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ulicy P. w L..

59 Organ wskazał, że ma tu na myśli decyzję PINB w L. nr [...] z dnia

60 [...].02.2008 r. udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w

61 L. pozwolenia na użytkowanie w/w części usługowej budynku. Organ

62 stwierdził zatem, że organ nadzoru budowlanego w L. wydając decyzję

63 udzielającą pozwolenia na użytkowanie, w przypadku gdy przepisy przewidywały

64 jedynie formę milczącej zgody organu rażąco naruszył art. 55 Prawa budowlanego.

65 Główny Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r.

66 znak ; [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. uchylił

67 zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...].01.2012r. i umorzył

68 postępowanie organu I instancji.

69 Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

70 administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, co oznacza konieczność

71 ustalenia kręgu stron tegoż nowego postępowania. Punktem wyjścia przy ustalaniu

72 kręgu stron postępowania nadzwyczajnego jest przedmiot decyzji wydanej w

73 postępowaniu zwykłym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której

74 dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, jest decyzja udzielająca pozwolenia na

75 użytkowanie. Ustalając zatem krąg stron postępowania nadzwyczajnego należy

76 odnieść się do przepisów, które określają krąg podmiotów mogących występować

77 jako strony postępowania, w którym zostało wydane pozwolenie na użytkowanie.

78 Organ podniósł, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter przepisu

79 legis specialis w stosunku do unormowania art. 28 Kpa, ponieważ ogranicza krąg

80 podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie

81 pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo

82 budowlane ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia

83 nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zaznaczył, że Wspólnota

84 Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. P. i D. nie była

85 inwestorem robót polegających na przebudowie i aranżacji lokalu użytkowego, w

86 związku z tym, w myśl ww. przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie

87 posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w

88 L. z dnia [...].11.2009r. nr [...], znak: [...].

89 Organ zaznaczył, iż przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma

90 zastosowania jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest

91 skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub zapada w postępowaniu wszczętym w

92 sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Podał, że żadna z

93 powyższych sytuacji nie zaistniała jednak w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że

94 nawet fakt późniejszego wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na

95 budowę, na co wskazała Wspólnota Mieszkaniowa, pozostaje bez wpływu na okoliczność, że legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji

96 o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

97 posiada tylko inwestor. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie

98 poprzedzona była pozostającą w obiegu prawnym na dzień wydania decyzji o

99 pozwoleniu na użytkowanie, decyzją o pozwoleniu na budowę.

100 Organ stwierdził zatem, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul.

101 P. i D. nie miała legitymacji procesowej do wystąpienia z

102 wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w L. z dnia

103 [...].11,2009r. nr [...]. Dodał, że skoro [...] WINB ocenił, że powyższa

104 decyzja PINB w L. z dnia [...].11.2009r. dotknięta jest wadą wskazaną w art.

105 156 § 1 Kpa, powinien skorzystać z uprawnienia do wszczęcia z urzędu

106 postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

107 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

108 Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. i D. w L. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i

109 utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2012 r.

110 Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła, iż :

111 1) wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie Nr [...] z dnia [...].11.2009 r.

112 został złożony do PINB w L. przez osoby do tego nieuprawnione, które nie

113 dostarczyły do wniosku stosownych pełnomocnictw, a ich umocowanie nie wynikało z

114 KRS, w związku z czym tak złożony wniosek nie mógł wywołać skutku w postaci

115 wydania decyzji. Dodatkowo wiele dokumentów przekazanych z aktami sprawy przez

116 PINB w L. nie posiada prezentat biura podawczego, więc nie wiadomo

117 kiedy i przez kogo mogły zostać złożone.

118 2) pozwolenie na użytkowanie PINB w L. Nr [...] z dnia [...].11.2009 r.

119 zostało wydane w oparciu o usuniętą z obrotu prawnego decyzję Starosty

120 [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., gdyż Wojewoda [...]

121 decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził jej nieważność na podst.

122 art. 156 Kpa., w oparciu o wyrok WSA wydany w tej sprawie z dnia 14 stycznia 2012

123 sygn. akt: VII SA/Wa 1611/10.

124 3) Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji PINB w L. Nr [...] z dnia

125 [...].11.2009 r. godzi w zasadę praworządności i narusza szereg przepisów i norm

126 społecznych.

127 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w

128 zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

129 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

130 Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

131 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.

132 zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i

133 stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia

134 czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów

135 postępowania administracyjnego.

136 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec

137 czego skarga nie została uwzględniona.

138 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru

139 Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. uchylająca decyzję [...] Inspektora

140 Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. i umarzająca postępowanie przed

141 organem I instancji. Uchyloną decyzją [...]WINB stwierdził nieważność decyzji

142 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r. udzielającej

143 pozwolenie na użytkowanie pomieszczenia położonego przy ul. P. w

144 L.. Postępowanie przed organem wojewódzkim toczyło się na wniosek

145 Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. P. i D. w

146 L..

147 W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego

148 Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe.

149 Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji

150 jest postępowaniem nowym, które zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., może być

151 wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W świetle ww. przepisu, organ rozpatrujący

152 wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w

153 pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego

154 się przymiotem strony, tj. osoby, która posiada legitymację procesową w rozumieniu

155 art. 28 k.p.a.

156 Należy mieć na względzie, iż generalna zasada postępowania

157 administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy

158 pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach -

159 dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie Prawo budowlane, w której

160 wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od

161 ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie

162 postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu

163 stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez

164 enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym

165 postępowaniu.

166 Biorąc pod uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

167 wydana została w oparciu o art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr

168 106, poz. 1126, ze zm.) zauważyć należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o

169 zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r.

170 Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

171 Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w

172 następującym brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia

173 na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie dnia 11 lipca

174 2003 r.

175 Z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek skarżącego o stwierdzenie

176 nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie złożony został po

177 wspomnianej nowelizacji. Inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po

178 stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na

179 budowę. Stąd też zastosowanie przez organy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w

180 postępowaniu nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Sąd podziela stanowisko

181 Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone również w orzecznictwie

182 sądów administracyjnych, iż zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na

183 użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z

184 wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na

185 użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę

186 prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, (zob. wyrok NSA z dnia 14

187 kwietnia 2010 r" sygn. akt II OSK 146/10 nie publik).

188 Nie oznacza to oczywiście, że poprzez ograniczenie stron postępowania nie

189 mają one żadnej możliwości ochrony swoich praw. Może to odbyć się w ramach

190 innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia

191 na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi

192 roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo

193 budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor

194 uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany

195 zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych

196 podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach

197 szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyrok

198 NSA z 29 października 2008 r" II OSK 1174/07).

199 Skarżący nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania

200 w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był on inwestorem obiektu. W

201 tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem

202 organu było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak

203 wspomniano na wstępie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności

204 może toczyć się z urzędu lub na wniosek. Skoro organ I instancji błędnie wszczął

205 postępowanie z wniosku skarżącej Wspólnoty obowiązkiem organu odwoławczego

206 było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie tak wszczętego postępowania.

207 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-

208 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z

209 późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.