Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 103/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 103/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę Gazownictwa Spółkę z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] z siedzibą w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. znak: [...], wydana na skutek odwołania skarżącej Spółki wniesionego od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...].

3 Ostatnio wymienioną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury z [...] czerwca 1973 r. znak: [...] udzielającej na rzecz B. O. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową kiosku [...] na nieruchomości przy ul. [...] róg [...], pod warunkiem zastosowania się do warunków zawartych w klauzuli zatwierdzonego projektu z [...] maja 1973 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia, organ wskazał, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, w związku z żądaniem organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Wskazał też, iż z treści wniosku PINB dla [...] wynika, że obiekt objęty ww. decyzją z [...] czerwca 1973 r. usytuowany jest kolizyjnie w stosunku do czynnego gazociągu n/c. Zajmując stanowisko merytoryczne w sprawie, Wojewoda [...] stwierdził, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w ar. 156 § 1 k.p.a. Zauważył w tym kontekście, że decyzja (poprzez warunki, które zawierała) nie pozwalała na kolizyjne usytuowanie obiektu.

4 Wskazana decyzja doręczona została m. in. [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] z siedzibą w [...], która następnie wniosła odwołanie od tego orzeczenia.

5 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2012 r. znak jw., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu (jak wskazał) odwołania skarżącej Spółki, umorzył postępowanie odwoławcze.

6 W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji organu I instancji jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. W sytuacji więc, gdy organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Następnie, organ - przystępując do rozważenia interesu prawnego skarżącej Spółki- wskazał na to, że skoro postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę, należy uwzględnić art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie organ zaznaczył, że wprawdzie decyzja z [...] czerwca 1973 r. znak: [...] (badana w niniejszej sprawie w trybie stwierdzenia nieważności), została wydana w dacie, gdy nie obowiązywała jeszcze ww. ustawa Prawo budowlane, a zatem interes prawny był wówczas oceniany na gruncie regulacji zawartej w art. 25 k.p.a., to jednak z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i powinien dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w danej sytuacji faktycznej i prawnej interes ten obiektywnie i realnie istnieje, co wiąże się z obowiązkiem dokonania przez organ oceny legitymacji strony na dzień złożenia tego wniosku. W konsekwencji organ wskazał, że w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, decydujące znaczenie przy ustaleniu, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, ma treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, regulującego kwestię legitymacji w postępowaniach z tego zakresu.

7 Następnie, Główny Inspektor podał, że badana decyzja dotyczy budowy kiosku [...] na nieruchomości przy ul. [...] róg [...]. Celem ustalenia, czy [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. jest uprawniona do występowania w charakterze strony w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1973 r., pismem z [...] października 2012 r. organ wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji. Na wezwanie to skarżąca odpowiedziała pismem z [...] listopada 2012 r., przy czym nie dołączyła do tego pisma żadnego dokumentu, który potwierdzałby prawo skarżącej do jakiejkolwiek nieruchomości. W szczególności [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. nie wykazała się jakimkolwiek tytułem prawnym do działki inwestycyjnej o nr ewid. [...] obr. [...] [...], ani też do działki znajdującej się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że wskazana powyżej nieruchomość została przekazana w trwały zarząd Zarządowi Dróg Miejskich w [...]. Powyższe ustalenia potwierdza informacja z rejestru gruntów wg stanu na dzień [...] września 2012 r. Ze względu na powyższe organ przyjął, że w analizowanym przypadku nie został spełniony warunek, od którego przepis art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia posiadanie legitymacji procesowej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Tym samym nie sposób uznać, że skarżąca Spółka jest stroną postępowania.

8 Organ dostrzegł przy tym, że określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko ze względu na fakt, że organ zawiadomił go o wszczęciu postępowania, a następnie doręczył decyzję. Tylko podmiot obiektywnie legitymujący się interesem prawnym posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Nadto, organ podniósł, że zgodnie z art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wskazał również, że stosownie do ww. art. 49 § 1 i 2 k. c. urządzenia służące do przesyłania energii nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W tym też kontekście organ stwierdził, że sieć gazowa nie jest nieruchomością, a nadto – że z chwilą jej połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestała ona być częścią składową nieruchomości i stała się samoistną rzeczą ruchomą, która może być przedmiotem odrębnej własności i obrotu. W konsekwencji organ uznał, że pomimo, iż skarżąca Spółka jest właścicielem sieci gazowej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa, to i tak z faktu tego nie może wywodzić legitymacji procesowej do udziału jako strona w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Aby być stroną w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego trzeba mieć określony tytuł prawny do nieruchomości, natomiast fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej pozostaje z punktu widzenia przywołanego unormowania bez znaczenia. Główny Inspektor stwierdził również, iż do uznania skarżącej za stronę nie uprawnia także argumentacja skarżącej dotycząca kolizji czynnej sieci gazowej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa przesyłowego z istniejącym na działce nr ewid. [...] kioskiem.

9 Reasumując, organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała, pomimo stworzonych ku temu możliwości procesowych, zaś Główny Inspektor nie dopatrzył się, interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji z [...] czerwca 1973 r. znak: [...]. To zaś uprawniało do zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca - [...] Spółka Gazownictwa Spółka z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła w sprawie naruszenie:

11 -przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ww. norma prawna nie ma zastosowania, ponieważ przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. przed [...] lipca 2003 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady lex retro non agit; a nadto – dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a przedmiotowe postępowanie toczy się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

12 -przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

13 a. art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że skarżąca nie ma tytułu prawnego w kwestionowaniu decyzji z [...] czerwca 1973 r., podczas gdy legitymacja skarżącej wynika z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a także z faktu, iż skarżącej przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci nienazwanej umowy cywilnoprawnej polegającej na korzystaniu z niej w zakresie dotyczącym eksploatacji sieci gazowej przechodzącej przez tę nieruchomość, zwłaszcza, że niniejsza sieć została posadowiona już w latach 60-tych ubiegłego wieku, co wynika z map geodezyjnych przekazanych organowi, a zatem skarżąca przez zasiedzenie nabyła tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności odpowiadającej treści służebności przesyłu;

14 b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 8, jak i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1973 r. udzielającej pozwolenia na budowę kiosku [...], która została wydana w oparciu o ustawę z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, który to akt w inny sposób regulował kwestię legitymacji niż art. 28 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

15 W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, iż w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zastosowanie tej normy prawnej w sprawie świadczy o nieznajomości przez organ zagadnień związanych z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz narusza obowiązującą także w postępowaniu administracyjnym zasadę lex retro non agit. I dalej, skarżąca Spółka podniosła, iż ww. przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a sprawa o stwierdzenie nieważności nie jest takim postępowaniem. Nadto, skarżąca Spółka przywołała wyrok NSA i wskazała, iż "stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest wadliwe wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. przed (....) lipca 2003 r.". Podała, że taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ ww. norma prawna, która zdaniem organu stanowiła podstawę umorzenia przedmiotowego postępowania, nie istniała w dacie wydawania decyzji z [...] czerwca 1973 r. Tym samym na jej podstawie organ nie miał prawa oceniać interesu prawnego skarżącej.

16 Następnie, skarżąca podała, że w piśmie z [...] listopada 2011 r. przedstawiła okoliczności faktyczne, które wskazują, iż posiada interes prawny w tym, aby uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu. Wykazała tytuł prawny do sieci gazowej przechodzącej przez przedmiotową nieruchomość. Podała też, że odpowiednie środki dowodowe w tym z zeznań świadka, które to środki dowodowe nie zostały uwzględnione przez organ administracji. Stwierdziła w efekcie, że ze stanu sprawy wynika, iż jest właścicielem przedmiotowej sieci gazowej. I dalej, podała, że jako właściciel tej sieci, a jednocześnie będąc przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, jest zobowiązana utrzymać zdolność urządzeń, instalacji oraz sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwo gazowe w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązek ten wprost wynika z przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego. Wskazała również, że zaistniała kolizja kiosku [...] z siecią gazową należącą do skarżącej uniemożliwia utrzymanie tej sieci w taki sposób, aby prawidłowo oraz należycie zapewnić odbiorcom dostawy paliwa gazowego i wypełnić obowiązek publicznoprawny, o którym mowa w art. 4 ust. 1.

17 Jednocześnie skarżąca podniosła, iż przedmiotowa sieć gazowa znajduje się na tej nieruchomości od lat 60-tych ubiegłego wieku i cały czas tą siecią gazową dostarczane jest paliwo gazowe dla potrzeb odbiorców, w tym dla właścicieli niniejszej nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem SN, wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na posadowienie urządzeń przesyłowych powoduje, że pomiędzy przedsiębiorstwem a właścicielem nieruchomości powstaje stosunek prawny, który charakteryzuje się trwałością i ciągłością. Jest to umowa nienazwana oraz nierozwiązywalna do czasu, gdy urządzenie istnieje, a także konieczne jest jego utrzymywanie i eksploatowanie. Poza tym skarżąca stwierdziła, że spełniła wszelkie przesłanki skutkujące zasiedzeniem przez nią części nieruchomości w postaci pasa gruntu, na którym znajdują się urządzenia przesyłowe, w zakresie służebności odpowiadającej w swej treści służebności przesyłu.

18 W końcu skarżąca wskazała na naruszenie w sprawie przepisów procesowych i podniosła, iż organ nie ustosunkował się do przedstawionych przez nią okoliczności, zgłoszonych dowodów i załączonych dokumentów.

19 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych powodów, które uzasadniałyby wzruszenie kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

22 -Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r., wydana na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury z [...] czerwca 1973 r. udzielającej pozwolenia na budowę kiosku [...] na nieruchomości przy ul. [...] róg [...], "pod warunkiem zastosowania się do warunków zawartych w klauzuli zatwierdzonego projektu z dnia [...].V.73 r. na rzecz B. O.". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1973 r. zostało wszczęte przez organ z urzędu, w związku z pismem organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i zawartą w nim informacją o usytuowaniu kiosku objętego badaną decyzją kolizyjnie w stosunku do czynnej sieci gazowej. Tak zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania, jak i decyzja I instancji doręczone zostały skarżącej Spółce.

23 Główny Inspektor -działając w sprawie w wyniku wniesionego przez skarżącą - [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] w [...] odwołania- uznał, iż Spółka ta nie ma interesu prawnego, a tym samym odwołanie jej nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego i w tych okolicznościach zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjął przy tym, iż z uwagi na przedmiot sprawy interes prawny skarżącej Spółki należało zbadać w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjął również, że o interesie prawnym skarżącej w rozumieniu wskazanej normy prawnej nie może świadczyć posiadanie przez nią tytułu prawnego do czynnej sieci gazowej usytuowanej na nieruchomości inwestycyjnej, objętej ww. decyzją z 1973 r. Urządzenia przesyłowe wchodzące w skład przedsiębiorstwa zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stanowią bowiem rzecz ruchomą, a fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej w kontekście ww. art. 28 ust. 2 jest bez znaczenia.

24 -Sąd tak dokonaną ocenę sprawy, w pełni podziela. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uwzględnił w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nadto - dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w związku z tą normą prawną. W efekcie, organ ten zasadnie orzekł w sprawie, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

25 Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten -przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie- dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym - czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Taki też powód wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze został wskazany przez Głównego Inspektora w zaskarżonej decyzji. Organ ten uznał, iż odwołująca się Spółka nie jest stroną w sprawie i przedstawił w uzasadnieniu decyzji szeroką analizę w tym zakresie, uwzględniającą wszystkie te aspekty, które mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym te - istotne dla samej odwołującej się. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

26 -I tak, organ słusznie przede wszystkim wskazał na to, że interes prawny skarżącej Spółki należało oceniać -z uwagi na przedmiot sprawy- w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

27 Wskazany przepis Prawa budowlanego ogranicza krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08 oraz wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1772/11 Lex nr 1270189), i taki też pogląd wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy, a Sąd kontrolując orzeczenie Głównego Inspektora pogląd ten w całości podziela.

28 Jednocześnie Sąd zauważa, iż wprawdzie wskazany przepis nie obowiązywał w dacie wydana badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale słusznie organ odwoławczy przyjął, że skoro interes prawny ma być aktualny, to jego ustalenie wymaga uwzględnienia nie tylko okoliczności istniejących w dacie złożenia podania/odwołania, ale też istniejącego w tej dacie stanu prawnego.

29 Sąd dostrzega przy tym, iż skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego badaną decyzją, i nie nabyła wówczas przymiotu strony w sprawie, a jedynie ta okoliczność pozwalałaby na odstąpienie od zastosowania ww. art. 28 ust. 2, na rzecz wyłącznie art. 28 k.p.a. Przyjęcie takiej koncepcji wynika z potrzeby ochrony praw nabytych. Przy czym, koncepcja ta odnosi się jedynie do podmiotów będących stronami postępowania w dacie wydania kwestionowanej decyzji, względnie do ich następców prawnych. W niniejszej sprawie nie miała ona jednak znaczenia, albowiem skarżąca Spółka (ani jej poprzednik prawny) w postępowaniu zwykłym nie brała udziału.

30 Wobec treści skargi i podniesionych w niej zarzutów, Sąd zaznacza nadto, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inny stan prawny należy przyjąć dla oceny interesu prawnego, a inny dla dokonania oceny merytorycznej w sprawie. Stan prawny z daty wydania badanej decyzji jest miarodajny dla dokonania oceny w kontekście przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (a więc dla ustalenia, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności), ale stan ten nie będzie już właściwy dla oceny przymiotu strony. W tym przypadku należy brać pod uwagę obowiązujące przepisu (z daty podania), bo to w kontekście obowiązującego prawa wnoszący ma wykazać swój własny, indywidulany i aktualny interes prawny (uprawniający go do kwestionowania ważności konkretnego orzeczenia).

31 -Zatem, w niniejszej sprawie -z uwagi na jej przedmiot i wbrew wywodom skargi- należało kierować się ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji, organ odwoławczy obwiązany był w sprawie zbadać, czy skarżąca Spółka jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (v. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Organ musiał więc ustalić, czy skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości określonej jak powyżej.

32 Dokonując analizy w tym zakresie organ odwoławczy nie stwierdził, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Wziął przy tym pod uwagę wyjaśnienia złożone w sprawie przez odwołującą się Spółkę, która w piśmie z [...] listopada 2012 r. wskazała, że jej interes prawny w sprawie wynika z faktu kolizyjnego usytuowania obiektu objętego badaną decyzją z siecią gazową, czynną, a skoro czynną, to wchodzącą w skład przedsiębiorstwa przesyłowego. Organ odwoławczy miał też na względzie, iż skarżąca na etapie I instancji była traktowana jako strona postępowania, na co również powoływała się w sprawie (wskazując, że już na etapie I instancji jej przymiot strony został pozytywnie zweryfikowany).

33 W konsekwencji, zdaniem Sądu, Główny Inspektor -po przeanalizowaniu sprawy i występujących w niej okoliczności- słusznie przyjął, iż skarżącej Spółce nie przysługuje żaden tytuł prawno-rzeczowy do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Sama skarżąca na żadnym etapie sprawy na taką okoliczność także nie wskazała. Nie wskazała bowiem żadnej nieruchomości, do której ma tytuł prawny, a z którą wiąże swój udział w sprawie. Jednocześnie należy zauważyć, że organ -stosując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i mając na uwadze stanowisko skarżącej, złożone przez nią wyjaśnienia- prawidłowo przyjął, iż pojęcie "nieruchomości" w tym przepisie użyte nie odnosi się do urządzeń tego rodzaju jak urządzenia przesyłowe/sieci gazowe, wchodzące w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 k.c.). Słusznie bowiem zauważył, że odcinek czynnej sieci gazowej z momentem fizycznego połączenia z siecią wchodzi w skład przedsiębiorstwa przesyłowego i z tego powodu nie stanowi części nieruchomości, a należy kwalifikować go jako rzecz ruchomą, mogącą być przedmiotem odrębnej własności i odrębnego obrotu. Jako zaś rzecz ruchoma nie może wchodzić w skład obszaru oddziaływania obiektu i stanowić tym samym o interesie prawnym w rozumieniu ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak stwierdził organ, fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej pozostaje, z punktu widzenia przywołanego unormowania, bez znaczenia. Należy także dodać, iż sam tytuł prawny skarżącej do ww. urządzeń przesyłowych, nie został w sprawie wykazany, ale nie został też przez organ zakwestionowany. Organ przyjął, że skarżąca jest właścicielem wskazanego odcinka sieci (która ma być usytuowana kolizyjne z budynkiem objętym badaną decyzją), ale fakt ten nie może świadczyć o jej interesie prawnym w sprawie, wobec treści ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo także organ II Instancji stwierdził, że sam fakt doręczenia decyzji I instancji nie stanowi jeszcze o interesie prawnym podmiotu, któremu decyzję tę doręczono.

34 -Powyższe, zdaniem Sądu, uprawniało organ do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony w sprawie. Z akt nie wynika bowiem, aby skarżąca miała tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu inwestycji (a to powodowało, że drugorzędnego znaczenia w sprawie nabierały cechy tej inwestycji, w tym jej parametry i charakter). Natomiast ewentualny tytuł prawny skarżącej do urządzeń przesyłowych nie mógł stanowić (z przyczyn przedstawionych powyżej) o przyznaniu jej interesu prawnego w sprawie.

35 Warto przy tym podnieść, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który musiał w tym przypadku znaleźć zastosowanie, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., a jego celem jest zawężenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do osób wymienionych w tym przepisie, dla których planowania inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Skarżąca Spółka nie wykazała w sprawie, że jest jednym z podmiotów, o których mowa w ww. art. 28 ust. 2. Oceny tej nie zmienia fakt, iż skarżąca (jak wywodzi w skardze) spełnia wszystkie przesłanki do zasiedzenia części nieruchomości w postaci pasa gruntu, na którym znajdują się urządzenia przesyłowe, w zakresie służebności przesyłu, jak i fakt posiadania przez nią zgody właściciela na utrzymywanie i eksploatowanie sieci gazowej na jego gruncie. Okoliczności te w żaden sposób nie wskazują bowiem na tytuł prawny skarżącej do nieruchomości inwestycyjnej, czy też innej – znajdującej się w obszarze oddziaływania tej pierwszej. Nadal, zdaniem Sądu, uprawniona jest ocena, iż skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wykazała, że przysługuje jej tytuł prawny do którejkolwiek z nieruchomości położonych w otoczeniu spornego przedsięwzięcia.

36 To wszystko musiało w efekcie skutkować (z uwagi na etap postępowania) zastosowaniem ww. art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

37 Na koniec, Sąd wyjaśnia, iż nie dopatrzył się w sprawie istotnego naruszenia przepisów procesowych. Organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie okoliczności (w tym te nie podnoszone przez skarżącą), mogące mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego odwołującej się. W szczególności jednak organ ten rozważył okoliczności istotne w tej kwestii dla samej skarżącej, tj. związane z opisanym powyżej urządzeniem przesyłowym - odcinkiem sieci gazowej usytuowanej na nieruchomości inwestycyjnej w sposób mający pozostawać w kolizji ze zrealizowanym budynkiem kiosku. Podnosząc naruszenie przepisów procesowych skarżąca nie wskazała zaś żadnych nowych okoliczności, których organ nie uwzględnił, a które mogłyby mieć ewentualne znaczenie w sprawie. Stąd też nawet przy założeniu, że organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe, w tym art. 9 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącej do wykazania interesu prawnego w sprawie, nie można przyjąć, iż naruszenie to miało charakter istotny. Stwierdzając powyższe Sąd miał na uwadze pismo organu wzywające skarżącą do wykazania interesu prawnego, w którym zażądano przedstawienia dokumentów wskazujących na tytuł prawny Spółki do gazociągu przechodzącego przez działkę inwestycyjną, co -jak następnie w sposób prawidłowy wykazał organ w wydanej decyzji- nie mogło mieć żadnego znaczenia prawnego w sprawie.

38 Z przedstawionych względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za zgodne z prawem, a ewentualne uchybienia tego organu za nie mające charakteru istotnego.

39 Jednocześnie, Sąd zauważa, iż orzekając w niniejszej sprawie mógł wypowiedzieć się tylko w zakresie interesu prawnego skarżącej, a nie mógł zająć się wprost -występującym w tle tej sprawy- problemem, związanym z ewentualnym kolizyjnym usytuowaniem obiektu objętego badaną decyzją o pozwoleniu na budowę (kolizyjnym w stosunku do czynnej sieci gazowej). Niemniej Sąd dostrzega, iż Główny Inspektor w ramach posiadanych kompetencji winien żądać od właściwego organu wyjaśnienia tego problemu i w razie konieczności podjęcia stosownych działań (v. art. 84b i art. 88a Prawa budowlanego).

40 W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.