Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., I SA/Wa 2465/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., I SA/Wa 2465/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.N., M. M. i Z. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. N. oraz M. i Z. M., decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] m. P., uregulowanej w Kw nr [...], będącej własnością Gmina P. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

4 Wnioskiem z 16 grudnia 2019 r. złożonym do Starosty P. A. N. oraz M. i Z. M. jako poprzedni współwłaściciele, zwrócili się o zwrot działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie [...] m. P., w trybie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Do wniosku dołączona została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] sierpnia 2003 r., wydana w trybie art. 93, art. 96 ust. 1, art. 98, art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], na działki o następujących numerach: [...] pow. [...] m2 przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, [...] o pow. [...] m2 przeznaczona w części północnej pod zabudowę mieszkaniowo- usługową, a w części południowej pod zieleń miejską, [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod projektowaną ulicę gminną. Podział powyższy został dokonany na wniosek właścicieli nieruchomości i uwidoczniony został na mapie sytuacyjnej z projektowanym podziałem przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] [...] sierpnia 2003 r.

5 Starosta P. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] m. P., uregulowanej w Kw nr [...].

6 Od decyzji tej odwołanie złożyli A. N. oraz M. i Z. M.. W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie.

7 Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. uchylił w całości decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wskazał, że dla nieruchomości objętej żądaniem zwrotu została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. na podstawie art. 93, art. 96 ust. 1, art 98, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], na działki o następujących numerach: [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, [...] o pow. [...] m2 przeznaczona w części północnej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a w części południowej pod zieleń miejską, [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod projektowaną ulicę gminną. Właścicielem działki jest Gmina P..

8 Dalej Wojewoda wskazał, że otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "ugn", czy podmiot jest legitymowany do złożenia wniosku oraz ustala, czy tryb przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy uprawnia do żądania zwrotu nieruchomości.

9 Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w Rozdziale 6 Działu Ill ugn.

10 Na tle art. 136 ust. 3 ugn nieruchomość wywłaszczoną należy rozumieć wyłącznie jako nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej ściśle, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

11 Art. 216 ugn przyjmuje zasadę, że do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie wymienionych w tym artykule przepisów stosuje się obecnie obowiązującą ugn. Przepis ten ma na celu ujednolicenie zasad i trybu zwrotu nieruchomości w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Uregulowania przepisu art. 216 ugn w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych, czy też nabytych na rzecz Skarbu Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności.

12 Art. 216 ugn stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Charakter tego przepisu jest zamknięty i konstruuje w sposób wyczerpujący zakres odesłania i listę aktów. Wyliczenie enumeratywne wyklucza nie tylko stosowanie wykładni rozszerzającej, ale również stosowanie analogii.

13 Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy w wyniku decyzji wydanej w trybie art. 93, art. 96 ust. 1, art. 98, art. 99 ugn, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...].

14 Wojewoda przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13., którego celem było zbadanie zgodności art. 136 ust. 3 i art. 216 w zw. z art. 98 i art. 112 ugn w zakresie, w jakim wykluczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ugn z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

15 Zdaniem Wojewody w świetle wskazanych okoliczności prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nieruchomości, w trybie art. 136 ugn, w stosunku do nieruchomości objętej decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

16 Bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty.

17 Reasumując, przedmiotowe postępowanie, podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Brak jest bowiem podstawy prawnej, by spełnić żądanie zwrotu nieruchomości w trybie wskazanym przez wnioskodawców, co powoduje umorzenie postępowania administracyjnego.

18 W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jednak nieprawidłowo orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, gdyż prawidłowe było umorzenie postępowania.

19 W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

20 Od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. A. N., M. M. i Z. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej oraz art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez umorzenie postępowania pomimo podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 21 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 98, art. 112, art. 136 i art. 137 ugn poprzez błędne rozumienie wywłaszczenia i pominięcie przy wykładni przepisów konstytucyjnej zasady ochrony własności prowadzące do nieuzasadnionej odmowy zwrotu nieruchomości. Wskazując na powyższe wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2020 r.; 2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

21 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

23 Skarga jest nieuzasadniona.

24 Poza sporem jest to, że na skutek uostatecznienia się decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] sierpnia 2003 r. nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], wydanej na wniosek A. N. oraz M. M. i Z. M., nastąpiło wydzielenie działki nr [...] pod projektowaną ulicę gminną.

25 Nabycia tej nieruchomości (działki nr [...]) pod drogę publiczną, z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ugn, dowodzi treść Kw nr [...]. Z działów I-O i II tej księgi wynika, że na podstawie powołanej wyżej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości właścicielem działki nr [...] stała się Gmina P. Wpis prawa własności tejże Gminy do księgi wieczystej nastąpił 9 września 2020 r., ze skutkiem od 13 lipca 2020 r. (art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

26 Trafnie wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, że instytucja podziału nieruchomości wymieniona w art. 98 ust. 1 ugn nie jest wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 112 ugn i w związku z tym do nieruchomości nabytych przez podmioty publicznoprawne z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji wydzielającej grunt pod drogę publiczną na wniosek właściciela nieruchomości nie ma zastosowania instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o której mowa w art. 136 i art. 137 ugn.

27 Z art. 112 ust. 2 i 3, art. 115 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 2 ugn wynika, że wywłaszczenie nieruchomości ma charakter przymusowy. Następuje wbrew woli właściciela nieruchomości. Postępowanie wywłaszczeniowe zasadniczo inicjuje właściwy podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje w takim czasie, gdy konkretna nieruchomość jest wnioskodawcy niezbędna dla realizacji celu publicznego. Wywłaszczenie następuje tylko dla realizacji celu publicznego, nigdy prywatnego. O nabyciu przez podmiot publicznoprawny nieruchomości na skutek wywłaszczenia orzeka organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej (o charakterze konstytutywnym) wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

28 Z kolei nabycie przez właściwy podmiot publicznoprawny, w oparciu o art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną następuje na wniosek właściciela nieruchomości i dla realizacji jego własnego celu osobistego. Zasadniczo przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest wydzielenie działek gruntu na cele prywatne służące bezpośrednio właścicielowi. Natomiast wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną, w trybie art. 98 ust. 1 ugn, z reguły towarzyszy wydzieleniu działek gruntu na cele prywatne. Tak też było w niniejszej sprawie. Co istotne decyzję o tym kiedy wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości podejmuje właściciel nieruchomości w dogodnym dla siebie okresie. Nabycie przez podmiot publicznoprawny działki gruntu pod drogę publiczną następuje z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej taki podział.

29 Z powyższego porównania obu instytucji wynika, że są to inne tryby nabycia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny.

30 Z art. 136 ust. 1 ugn wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis ten wiąże zwrot wywłaszczonej nieruchomości z wydaną uprzednio decyzją o wywłaszczeniu.

31 Przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości mają poza tym odpowiednie zastosowanie w ściśle określonych przypadkach uregulowanych w art. 142a i art. 216 ugn.

32 Te szczególne przypadki nie obejmują nabycia przez podmiot publicznoprawny nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Wynika to zapewne z tego, że prywatny właściciel nieruchomości nie może poprzez uruchomienie z własnej inicjatywy procesu nabycia w trybie art. 98 ust. 1 ugn przez podmiot publicznoprawny działki gruntu pod drogę publiczną niejako "wymuszać" na podmiocie publicznoprawnym realizacji inwestycji celu publicznego na tym gruncie. To dany podmiot publicznoprawny planuje w oparciu o środki osobowe i rzeczowe, gdzie w danym momencie na terenie państwa lub jednostki samorządu terytorialnego realizuje inwestycje. Procedurę podziałową tego rodzaju uruchamia z urzędu właściwy podmiot publicznoprawny na danym terenie dopiero wówczas, gdy uznaje, że podział konkretnej nieruchomości jest niezbędny dla realizacji w danym miejscu celu publicznego. To tryb podziału nieruchomości z art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn jest skorelowany z wywłaszczeniem. Natomiast nabycie nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 ugn wywłaszczeniem nie jest.

33 Sąd zauważa, że w wyroku z 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził istotną różnicę między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia, a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek właściciela.

34 Ten pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny i jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie (por. np. wyroki: z 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3393/15; z 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1528/16; z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1965/15; z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1319/20; 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4107/18).

35 Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt SK 7/13 badał zagadnienie pominięcia ustawodawczego w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 i art. 216 w zw. z art. 98 i art. 112 ugn wykluczają stosowanie przepisów Rozdziału 6 Działu III ugn do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ugn. Trybunał nie stwierdził w tym zakresie niezgodności z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zatem Trybunał nie uznał, że brak możliwości ubiegania się przez dotychczasowego właściciela o zwrot nieruchomości nabytych przez podmiot publicznoprawny w trybie art. 98 ust. 1 ugn narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności, którą eksponują skarżący w skardze.

36 Skoro więc nie było podstawy materialnoprawnej do badania przez organ I instancji zasadności żądania zwrotu działki nr [...] nabytej przez Gminę P. w trybie art. 98 ust. 1 ugn, to prawidłowo Wojewoda [...], w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2020 r. i orzekł o umorzeniu postępowania zwrotowego przed organem I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa stosowanego odpowiednio w postępowaniu odwoławczym na mocy art. 140 kpa.

37 Jeżeli chodzi o podnoszony w niniejszej sprawie przez A. N., M. M. i Z. M. problem zmiany w 2012 r. przez Radę Miejską w P. przeznaczenia planistycznego działki nr [...] i utracie przez ten grunt przeznaczenia "drogowego" Sąd zwraca uwagę, że zagadnienie to wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy administracyjnej i sądowej. W niniejszej sprawie orzekające organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że dla rozwiązania powyższego problemu nie jest właściwy tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości o którym mowa w Rozdziale 6 Działu III ugn.

38 W ocenie Sądu Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dokonał właściwej wykładni art. 136 i art. 216 w zw. z art. 98 ust. 1 ugn. W konsekwencji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa kasując decyzję pierwszoinstancyjną i znosząc postępowanie przed organem pierwszej instancji.

39 W tej sytuacji Sąd uznając zarzuty skargi za nieskuteczne, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.