Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r., IV SAB/Wa 305/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r., IV SAB/Wa 305/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. W. i A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. wszczętego wnioskiem I. W. i A. W. z dnia 23 grudnia 2005 o wypłatę odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta W. postępowania wszczętego wnioskiem I. W. i A. W. z dnia 23 grudnia 2005 o wypłatę odszkodowania za działki ewidencyjne z obrębu [...] nr [...] oraz z obrębu [...] nr [...] w Warszawie; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi Miasta W. grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta W. solidarnie na rzecz skarżących I. W. i A. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] maja 2015 r. I.W. i A.W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. wszczętego wnioskiem skarżących o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez W. własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Skarżący zarzucili, że postępowanie w sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły, w wyniku czego doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i wnieśli o:

3 1. zobowiązanie Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez W. własności działek wydzielonych pod drogi publiczne (ulicę [...] w W.), tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5 3. wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 156 § 6 p.p.s.a.

6 W uzasadnieniu skargi przestawiono w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania wskazując w porządku chronologicznym podejmowane przez organ czynności. Podano, że w czerwcu 2013 r. wpłynęły do Prezydenta W., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej akta sprawy związanej z wnioskiem I.W. i A.W. o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n.

7 Zdaniem skarżących organ dokonywał w znacznych odstępach czasu czynności, z których część można ocenić jako zbędne, zaś część można było dokonać w początkowej fazie postępowania, dążąc do koncentracji materiału dowodowego zaraz po nadaniu sprawie biegu. Natomiast od listopada 2014 r., kiedy już organ dysponował operatami szacunkowymi i akceptacją przez strony wartości nieruchomości określoną w operatach, organ zaprzestał podejmowania jakichkolwiek czynności mających na celu zakończenie sprawy w instancji, tj. wydania decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ poinformował strony, że ich wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2015 r., a jako przyczynę przedłużenia terminu podano znaczne spiętrzenie się podobnych spraw, co spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji w krótkim czasie nie było możliwe.

8 W skardze zaznaczono, że strona dążąc do zmotywowania organu do zakończenia postępowania i wydania decyzji, złożyła w dniu [...] marca 2015 r. - w trybie art. 37 § 1 k.p.a.- zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2015 r. zwrócił się do Prezydenta W. o nadesłanie akt i wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Prezydent przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. przesłał akta sprawy do Wojewody i jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie odszkodowawcze wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi i z tego też względu powinno być szczególnie wnikliwe i rzetelne.

9 Ponadto w skardze zwrócono uwagę, że w 2013 r. organ dysponował już kompletem dokumentów, które pozwalały stwierdzić, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja ustalająca stronom odszkodowanie. Wskazano, że postępowanie administracyjne prowadzone w zakresie odszkodowania z art. 98 u.g.n. poprzedzone jest postępowaniem mającym na celu doprowadzenie do ustalenia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnych negocjacji, a to oznacza, że zanim sprawa trafi do organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, najpierw jest przedmiotem negocjacji i oczywistym jest, że na etapie negocjacji bada się, czy wnioskodawcy w ogóle należy się odszkodowanie. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że w sprawie niniejszej organ prowadzący negocjacje oraz organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to faktycznie jeden i ten sam organ- Prezydent W. z zatem niejako z urzędu miał dostęp do wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów. W tej sytuacji tym bardziej niezrozumiałe jest, że szacunkowe zostały sporządzone po 9 miesiącach i dołączone do akt sprawy po 10 miesiącach od wszczęcia postępowania w sprawie.

10 W odpowiedzi na skargę Prezydent W. stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest całkowicie bezzasadna.

11 Wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. I.W. i A.W. wystąpili o wypłatę odszkodowania za działki ewidencyjne z obrębu [...] o powierzchni 37 m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 169 m2, nr [...]. Delegatura Biura Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przekazała do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami W. wniosek w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...] przeznaczonych pod drogę gminną ul. [...]. Dalej organ podał, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Organ wskazał, że z powyższej decyzji wynika, że zgodnie z art. 98 u.g.n. działka wydzielona pod drogę gminną (ul. [...]) z objętej podziałem nieruchomości przeszła na własność W. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], której podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. również z przeznaczeniem pod ul. [...]. Z treści powyższej decyzji wynika, że uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalno-miejskich (obecnie gminnych). Nadto organ podał, że z odpisu zupełnego z księgi wieczystej KW Nr [...], wydanym przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozyturę w W. w dniu [...] października 2013 r. wynika, że jako właściciel na dzień ostateczności w/w decyzji podziałowych wymienionych powyżej nieruchomości wpisani byli I.W. w udziale 5/8 części i A.W. w udziale 3/8 części.

12 Jednocześnie organ zauważył, że postępowanie odszkodowawcze wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi, toteż powinno być szczególnie wnikliwe i rzetelne. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może bowiem naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu sam upływ terminu załatwienia sprawy nie oznacza bezczynności, czy długotrwałej, nieuzasadnionej przewlekłości organu w prowadzeniu sprawy, mając na uwadze jej indywidualną złożoność i podejmowanie czynności koniecznych do jej zakończenia. Nadto organ zaznaczył, że działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował stronę postępowania, jak wynika z pisma z dnia [...] stycznia 2015 r., że wniosek o przyznanie odszkodowania za w/w nieruchomość zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2015 r.

13 W dniu 19 listopada 2015 r. podczas rozprawy przeprowadzonej przez Sąd pełnomocnik organu złożył do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania dla skarżących.

14 Obecny na w/w rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Skarga jest zasadna.

17 W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w myśl art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia.

18 W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniony został wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Strona skarżąca wniosła bowiem w dniu [...] marca 2015 r. zażalenie do Wojewody [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. o ustalenie odszkodowania za z tytułu przejęcia przez W. własności przedmiotowych działek wydzielonych pod drogi publiczne. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a., a wniesieniem skargi.

19 Przechodząc do meritum zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., (w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

20 Odnosząc się do oceny dopuszczalności skargi należy zauważyć, że przewlekłość postępowania może być stwierdzona przez Sąd, niezależnie od tego, czy przed wniesieniem skargi lub po jej wniesieniu, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd w takiej sprawie organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). "Przewlekłość postępowania" jest pojęciem szerszym od "bezczynności organu". Możliwa jest sytuacja, w której organ pozostaje w bezczynności, niemniej nie można zarzucić prowadzonemu przez niego postępowaniu przewlekłości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2304/14 i z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2425/14, dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo).

21 Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 kpa zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r" sygn. akt II OSK 1031/12). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym więc różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, ocenianym przez Sąd na dzień wydania orzeczenia sądowego w takiej sprawie.

22 Przechodząc do oceny zasadności skargi należy podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy za datę, od której organ winien podjąć czynności niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżących, co miało miejsce w miesiącu czerwcu 2013 r. Stosownie zaś do art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania sprawy (art. 35 i 36 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że dopiero pismem z dnia 19 września 2013 r. organ zwrócił się o nadesłanie akt dotyczących podziału działek, a zatem pierwszą czynność w sprawie podjął po upływie trzech miesięcy. W ocenie Sądu brak podejmowania przez organ czynności przez tak długi okres, przekraczający termin wyznaczony przez ustawodawcę do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, świadczy o rażącym naruszeniu obowiązków wynikających powołanych powyżej przepisów. Dla oceny przewlekłości postępowania nie pozostaje bez znaczenia niezachowanie przez Prezydenta W. terminu [...] grudnia 2014 r. określonego przez sam organ pismem z dnia [...] listopada 2014 r., w którym podano, że w sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej, jak również powołano się na spiętrzenie podobnych spraw. W kontekście przyczyn zwłoki podanych w powyższym piśmie organu nie do zaakceptowania jest zachowanie organu, który w kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. informuje strony, że ich wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2015 r. powołując analogiczne powody, jak w poprzednim piśmie. W ocenie Sądu działania te ukierunkowane były na celowe przedłużanie postępowania, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i obowiązujących procedur. Z tych też powodów Sąd stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

23 Z powyższych powodów, wystąpiły również podstawy do wymierzenia organowi grzywny - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednakże wbrew żądaniu zawartemu w skardze, stwierdzić należało, że grzywna w wysokości 2000 zł jest wystarczająca do zrealizowania jej celów.

24 Jednocześnie - z drugiej strony - nie może być uznana za nadmierne obciążenie, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że według art. 154 § 6 p.p.s.a., górną granicę jej wysokości wyznacza dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, tj. 2014, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

25 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 - 3 sentencji wyroku.

26 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.