Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2015 r., II SA/Po 1078/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2015 r., II SA/Po 1078/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz na przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P. Decyzję tę dnia [...] lipca 2005 r. zmieniono w zakresie obszaru objętego inwestycją (decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...]).

3 Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ul. [...] dokonano [...] sierpnia 2006 r.

4 Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...] i zobowiązał do jej wniesienia właścicieli tej nieruchomości – H. i W. L.

5 Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło wyżej opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

6 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. ponownie ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości H. L. i W. L. po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...] i zobowiązał ich do jej wniesienia.

7 Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: "u.g.n.").

8 W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg inwestycji. Następnie wskazał, że na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora oraz wizji przeprowadzonej w dniu [...] marca 2009 r. na ul. [...] ustalono, że H. L. i W. L., jako użytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Nieruchomość ta położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki betonowej. Bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ul. [...], wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji.

9 Dalej Dyrektor Zarządu wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2). W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne.

10 Dalej wskazano, że prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

11 Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., zawiadomiono H. L. i W. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wskazując między innymi na treść uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r., [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (dalej powoływanej jako "uchwała [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej").

12 Dalej organ wyjaśnił, że w myśl art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z przepisem § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości.

13 W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.

14 Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. wskazał, że dokumentem potwierdzającym datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest protokół odbioru końcowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót jest zatem dniem, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

15 Organ wyjaśnił następnie, że rzeczoznawcy majątkowi – J. W. i A. W. – odmówili potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2009 r. i w tych okolicznościach powołano rzeczoznawcę majątkowego M. C. jako biegłego w postępowaniu. Operat szacunkowy sporządzony przez tego biegłego w dniu [...] grudnia 2011 r. zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. omówił ten operat szacunkowy przedstawiając sposób oszacowania przedmiotowej nieruchomości przez biegłego i stwierdzając został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami.

16 Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i W. L. Odwołujący nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.

17 Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

18 Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, natomiast poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Według organu odwoławczego wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Bezspornym jest, iż na ul. [...] doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, to jest z dniem [...] sierpnia 2006 r. Nie budziło też wątpliwości organu odwoławczego, że w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

19 W ocenie Kolegium kluczowe stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Organ wskazał, iż kwesta ta została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez M. C. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budziły wątpliwości organu, co do podobieństwa nieruchomości.

20 Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium powołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09 i podkreśliło, że w świetle art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym trzyletni termin dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Funkcją terminu określonego w art. 145 ust 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ dodał też, że stosownie do treści art. 145 ust 1 u.g.n. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Zdaniem Kolegium warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia. W niniejszej sprawie pierwsza decyzja została wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. w dniu [...] lipca 2009 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień [...] sierpnia 2009 r.

21 Podkreślono także, że w niniejszej sprawie zostały zachowane terminy dopuszczalności wykorzystywania operatu szacunkowego na cele związane z ustalaniem wysokości opłaty adiacenckiej, a potwierdzenie jego aktualności dokonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami – drugi operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] grudnia 2011 r., zaś jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] grudnia 2013 r.

22 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. L. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia ww. wniosku, uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

23 Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

24 - naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie – wydanego z naruszeniem przepisów prawa oraz nieuwzględniającego słusznego interesu obywatela,

25 - naruszenie przepisu art. 77 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji, podjętej na podstawie pobieżnej oceny materiału dowodowego, bez uwzględnienia wszelkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy,

26 - naruszenie art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do podstawowego dowodu w sprawie,

27 - naruszenie art. 145 § 2 u.g.n., co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a jednocześnie naruszenie słusznego interesu strony.

28 W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dniem początku biegu terminu z art. 145 ust. 2 cyt. ustawy jest dzień [...] sierpnia 2006 r., w którym to dniu dokonany został protokolarny odbiór końcowy robót budowlanych i nastąpiło przekazanie do użytkowania drogi na ul. [...]. Od tego dnia organ pierwszej instancji miał 3 lata do wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką. Wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nastąpiło w dniu [...] lipca 2012 r., czyli po upływie 3-letniego terminu zakreślonego przez ustawodawcę do skorzystania przez organ z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej.

29 Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

30 Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 6 maja 2015 r. stawiła się skarżąca i uczestniczki postępowania. Skarżąca podtrzymała skargę, a uczestniczki postępowania oświadczyły, że skargę popierają.

31 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

32 Skarga okazała się zasadna.

33 Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

34 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości H. L. i W. L. po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...].

35 Rozpoznając sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela poglądy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1146/14, który zapadł na gruncie zbliżonego stanu faktycznego (orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd akceptuje w pełni uwagi poczynione w cyt. rozstrzygnięciu i czyni je częścią dalszych rozważań.

36 Zauważyć należy, że istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. art. 145 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), celem zweryfikowania stanowiska organów jakoby nie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w tym przepisie.

37 Zagadnienie to należy rozpoznać w pierwszej kolejności, albowiem w przypadku ustalenia, że ww. termin prawa materialnego upłynął, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

38 Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

39 Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym – zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] – na datę wydania decyzji ostatni raz zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2006 r., Dz. Urz. [...]. 2006 r., Nr [...], poz. [...]).

40 Natomiast w myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

41 Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

42 Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

43 W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778; z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738; z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190; z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020; z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06; Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

44 W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu, albowiem organy jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przyjmowały dzień [...] sierpnia 2006 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego, którym przekazano do użytkowania wybudowaną drogę. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez skarżącą. Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu [...] sierpnia 2006 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem [...] sierpnia 2009 r.

45 Nie sposób jednak zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. decyzji organu pierwszej instancji następnie uchylonej, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu.

46 Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialnoprawnego – ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, ze organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.

47 Stanowisko to byłoby trafne, w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę niepodatkowej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm., dalej u.p.z.p.) odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 u.g.n.

48 W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może bowiem pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (por.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

49 Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

50 Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

51 Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

52 Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona.

53 Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

54 Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

55 Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana niespełna sześć lat od oddania drogi do użytku na ul. [...] w P. Zatem niespełna 6 lat po oddaniu drogi do użytku skarżąca nadal formalnie nie wiedziała, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta – w ocenie Sądu – ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

56 Reasumując stwierdzić należy, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12; z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12; z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12; z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13; z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14; z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/PO 520/14; z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13; wszystkie orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

57 Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

58 Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

59 Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ pierwszej instancji wydał dopiero w dniu [...] lipca 2009 r., a więc na około 4 tygodnie przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, że w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

60 Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., znak [...].

61 Wobec powyższego uznać należy, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] sierpnia 2012 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

62 Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym wskazanym w skardze zakresie obejmującym naruszenia przepisów postępowania jako nieistotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

63 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

64 W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 P.p.s.a.