Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 stycznia 2009 r., II SAB/Op 19/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 stycznia 2009 r., II SAB/Op 19/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej akt nadania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 2 października 2008 r., zatytułowanym jako "skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", K. K., powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniosła o zobowiązanie Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca sprecyzowała, że w wyniku złożonego przez nią odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 14 września 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 21 marca 2008 r., którą stwierdziło, że decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia 2 kwietnia 1969 r., uchylająca akty nadania z dnia 10 lipca 1954 r. została wydana z naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny, Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stoi na przeszkodzie stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie podzielił powyższego stanowiska odnośnie nieodwracalności skutków prawnych i wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 6/08, uchylił obie decyzje Kolegium. Dalej skarżąca wskazała, że od powyższego wyroku nie wniosła kasacji, ale pismem nadanym w dniu 16 czerwca 2008 r. ponowiła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 2 kwietnia 1969 r., wskazując na związanie organu oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania. Następnie pismem nadanym w dniu 2 września 2008 r. ponowiła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach. Skarżąca zarzuciła, że dotychczas nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania ani o ewentualnej decyzji Kolegium w tej sprawie, jak również o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, co uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność. Do skargi skarżąca dołączyła kopie swych pism z dnia 16 czerwca 2008 r. oraz z dnia 2 września 2008 r.

3 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2008 r., doręczonym Kolegium w dniu 20 maja 2008 r., który uprawomocnił się w dniu 19 czerwca 2008 r., Sąd nakazał wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania legitymacji skarżącej występującej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Realizując wytyczne zawarte w powyższym wyroku, na posiedzeniu w dniu 29 września 2008 r. odroczono rozpoznanie sprawy, wzywając skarżącą o przedłożenie postanowienia o nabyciu spadku po zmarłym J. R. Na posiedzeniu w dniu 23 października 2008 r. ponownie odroczono rozpoznanie sprawy celem ponownego wystąpienia o udzielenie odpowiedzi na wcześniejsze wezwanie. Następnie, w związku z pismem K. K, z dnia 7 listopada 2008 r. informującym o toczącym się przed Sądem Rejonowym w Głubczycach postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po J. R., na posiedzeniu w dniu 14 listopada 2008 r. zespół orzekający Kolegium uznał, że okoliczność ta jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania z urzędu; w szczególności zaś ustalenie, czy skarżąca jest spadkobierczynią po J. R. oraz czy którakolwiek z nieruchomości objętych decyzją Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia 2 kwietnia 1969 r. wchodzi w skład masy spadkowej, pozwoli wyjaśnić wszystkie aspekty sprawy zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. oraz wyrokiem Sądu z dnia 6 maja 2008 r. W ocenie Kolegium nie ma miejsca zarzucana bezczynność organu, gdyż od chwili skierowania sprawy na posiedzenie podejmowane są czynności celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a w szczególności ustalenia, czy skarżąca posiada przymiot strony. Poza tym Kolegium podkreśliło wpływ zachowania skarżącej na czynności Kolegium, argumentując, że brak odpowiedzi na pytania dotyczące postępowania spadkowego skutkował odraczaniem rozpoznania sprawy.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5 Skargę należało oddalić. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji sąd w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, gdyż na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w razie niedopuszczalności skarga podlega odrzuceniu bez merytorycznej oceny jej zasadności.

6 Dokonując oceny pod tym kątem należy mieć na względzie, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1). Ponadto, na zasadzie art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Od razu odnotować przyjdzie, że uprawnienie wynikające z ostatnio powołanego przepisu nie wyłącza możliwości wniesienia przez stronę skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W tym zakresie w doktrynie podkreśla się, iż środki wynikające z obu przepisów odnoszą się do różnych materii, gdyż skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, natomiast skarga o ukaranie zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 316-317 oraz J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 226-227).

7 Na tle powyższego należy uznać, iż w sprawie niniejszej dopuszczalne było wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia 2 kwietnia 1969 r., gdyż w wyniku kasacyjnego wyroku tut. Sądu z dnia 6 maja 2008 r. sprawa powróciła do rozpoznania przez Kolegium. Skarżąca w sposób jednoznaczny określiła przedmiot zaskarżenia, jakim jest bezczynność organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej.

8 W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź - gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania - przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. W odniesieniu do skarg na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego odnotować należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że tryb przewidziany w art. 37 K.p.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż w postępowaniu administracyjnym nad tym organem nie ma organu wyższego stopnia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 188512).

9 Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoliło na przejście do merytorycznej oceny zasadności skargi. W związku z podniesionymi w skardze zarzutami należy wskazać, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy właściwy miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy organ nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej w prawnie ustalonym terminie. Tym samym, w bezczynności organ pozostaje w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., lub gdy nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000 nr 6, poz. 87). W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Treść przytoczonego uregulowania pozwala przyjąć, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania, a nie np. według staniu istniejącego w dacie wniesienia skargi. Tylko taka wykładnia pozwala na pełną realizację uprawnień sądu wynikających z art. 149 P.p.s.a.

10 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż z lektury akt wynika, że do daty rozprawy zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podjętych szereg czynności, w tym sprawa była dwukrotnie kierowana do rozpoznania przez zespół orzekający Kolegium, który w dniach 29 września 2008 r. oraz 23 października 2008 r. (czyli po wniesieniu skargi) odraczał rozpoznanie sprawy, a następnie w dniu 14 listopada 2008 r. wydał postanowienie nr [...], oparte o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którym rozstrzygnął o zawieszeniu z urzędu postępowanie w sprawie.

11 Zgodzić należy się ze skarżącą, że organy administracji zobowiązane są w myśl art. 35 § 1 K.p.a. do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niedotrzymania terminu organ winien zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie do podjęcia przez Kolegium czynności po otrzymaniu wyroku Sądu doszło wprawdzie z opóźnieniem, jednak decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wniesionej skargi ma, w ocenie Sądu, stan istniejący w dacie wyrokowania, w tym fakt funkcjonowania w obiegu prawnym postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie to wprawdzie zostało wydane już po wniesieniu skargi, jednak nie zostało przez stronę zaskarżone i jest prawomocne. Odnośnie wpływu postanowienia o zawieszeniu postępowania na rozstrzygnięcie skargi w przedmiocie bezczynności organu, skład orzekający podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i uczynić zadość żądaniu skargi zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2000 r., sygn. akt IV SAB 143/99, System Informacji Prawnej Lex nr 54746). Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu.

12 Na marginesie należy podkreślić, że w sytuacji gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko wówczas, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia po wyczerpaniu przewidzianego trybu lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany, a żadna z powyższych sytuacji nie wynika z akt niniejszej sprawy.

13 Z przedstawionych wyżej względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

14 Na marginesie, w związku z żądaniem zwrotu kosztów postępowania, należy wskazać, iż nie zachodzi sytuacja określona w art. 200 P.p.s.a., uzasadniająca przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, gdyż może to mieć miejsce wyłącznie w razie uwzględnienia skargi przez sąd.