Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r., II SAB/Lu 112/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r., II SAB/Lu 112/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant: Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, samowolnej zmiany sposobu użytkowania i prowadzenia robót budowlanych I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu w części dotyczącej nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i zmiany sposobu jego użytkowania; II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia 26 listopada 2012 r. w części dotyczącej jego pkt II; III. stwierdza, że bezczynność określona w pkt II miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] lutego 2014 r. (data stempla pocztowego na kopercie nadawczej – k. 9 akt sądowych) Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w B. wniosła do Sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zarzucając rażące przekroczenie terminów dla załatwienia jej wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., który zawierał żądanie wszczęcia dwóch postępowań w sprawach:

3 1) nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, to jest części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B., przy ul. B. [...] i samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania przez N. Spółka z o.o. w N.;

4 2) nakazanie w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wymienionym pawilonie handlowym (nielegalnie wykonanych przez Spółkę robót budowlanych).

5 W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że dotychczas pomimo znacznego upływu czasu organ administracji nadal pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, co – w ocenie skarżącej – ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości i zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia co do istoty w zakreślonym przez Sąd terminie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny.

6 W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

7 W uzasadnieniu tego stanowiska organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]), odmówił stronie skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B., przy ul. B. [...] i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez N. Sp. z o.o. w N. Ponadto rozpoznając wniosek Spółdzielni w pozostałej części dotyczącej nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, stanowiących naruszenie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1406 z późn. zm. – dalej także jako "ustawa Prawo budowlane"), organ wyjaśnił, że wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję znak: [...] nakazującą Spółce – w terminie do dnia [...] maja 2013 r. – zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do punktu kasowego Filii Banku X w N.

8 Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2015 r. reprezentujący skarżącą Prezes Zarządu Spółdzielni popierając skargę wyjaśnił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2014 r. odnosi się tylko do żądania zawartego w pkt I wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r., nie odnosi się zaś w ogóle do wniosku zawartego w pkt II tego wniosku (protokół rozprawy – k. 40 akt sądowych).

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

10 Skarga jest zasadna.

11 Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w indywidualnych sprawach administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

12 Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 103).

13 Z dołączonych akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2012 r. wpłynął do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wniosek Spółdzielni zawarty w jej piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Zawarto w nim dwojakiego rodzaju żądania:

14 I. wszczęcia – na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane – postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, to jest części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B., przy ul. B. [...] i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez N. Sp. z o.o. w N. oraz o wydanie postanowienia wstrzymującego użytkowanie wspomnianej części obiektu budowlanego;

15 II. nakazania w drodze decyzji – na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane – usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wskazanym wyżej pawilonie handlowym, przy czym w uzasadnieniu tego żądania powołano się na osiem rodzajów nieprawidłowości.

16 Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony postępowania, że wspomniany wniosek zostanie załatwiony w nowym terminie (do dnia [...] stycznia 2013 r.), z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zawiadomił, że przeprowadzone zostaną w dniu [...] lutego 2013 r. oględziny obiektu budowlanego przy ul. B. [...] w B.

17 W dniu [...] lutego 2013 r. oraz w dniu [...] lutego 2013 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego dokonali w obecności stron oględzin pawilonu handlowego na działce nr [...], przy ul. B. [...] w B. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Spółdzielnia wniosła uwagi do treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2013 r.

18 Pismem z dnia [...] marca 2013 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomił strony postępowania, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie braku dostępu dla osób niepełnosprawnych do punktu kasowego fili Banku X w N., znajdującego się w podpiwniczeniu budynki handlowego ze świetlicą osiedlową na działce nr [...], przy ul. B. [...] w B.

19 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał N. Sp. z o.o. w N. – w terminie do dnia [...] maja 2013 r. – zapewnić osobom niepełnosprawnym dostęp do wskazanego punktu kasowego fili Banku X w N. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]), uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 841/13 – oddalił skargę Spółdzielni na powyższą decyzję organu odwoławczego.

20 W takich okolicznościach Spółdzielnia uznając, że organ administracji pozostaje bezczynny w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., pismem z dnia [...] lipca 2013 r. złożyła do organu wyższego stopnia – w trybie art. 37 § 1 k.p.a. – zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.

21 Po rozpoznaniu tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]), na podstawie art. 37 § 2 k.p.a.:

22 1) wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie wniosku Spółdzielni z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie dokonanej przez Spółkę "zmiany sposobu użytkowania" części piwnicznej opisanego pawilonu wraz z "żądaniem nakazania usunięcia nieprawidłowości w wyżej wymienionym obiekcie";

23 2) zarządził wyjaśnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązując ten organ do poinformowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu powyższego zarządzenia;

24 3) stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z naruszeniem prawa, lecz nie było to naruszenie prawa rażące (postanowienie – k. 10 dołączonych akt administracyjnych).

25 W opisanym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., pomimo wyznaczenia mu na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. dodatkowego 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej wniosku Spółdzielni z dnia [...] listopada 2012 r., do czasu wniesienia skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie, to jest do dnia [...] lutego 2014 r. – nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Spółdzielni.

26 Dopiero w dniu [...] marca 2014 r., a więc bezpośrednio przed przekazaniem Sądowi skargi Spółdzielni rozpoznawanej w niniejszej sprawie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, organ ten wydał postanowienie znak: [...] odmawiające wszczęcia – na wniosek Spółdzielni z dnia [...] listopada 2012 r. – postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – części piwnicznej pawilonu handlowego położonego w B., przy ul. B. [...] i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez Spółkę.

27 Nie budzi przy tym również wątpliwości okoliczność, że do chwili zamknięcia rozprawy przez Sąd, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał omawianego wniosku w części dotyczącej jego punktu II (drugiego), co jasno wynika ze stanowiska skarżącej wyrażonego na rozprawie (protokół rozprawy z dnia 15 stycznia 2015 r. – k. 40).

28 Wbrew bowiem twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę nie można uznać, że wniosek skarżącej w tej części został rozpoznany decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]), nakazującą N. Sp. z o.o. w N. – w terminie do dnia [...] maja 2013 r. – zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do punktu kasowego Filii Banku X w N.

29 Po pierwsze jest bezsporne, że decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzorczym wszczętym "z urzędu", a nie na wniosek skarżącej Spółdzielni z dnia [...] listopada 2012 r. Po drugie zaś, jak wynika z treści uzasadnienia tego wniosku w części dotyczącej jego punktu II (drugiego), Spółdzielnia domagała się podjęcia przez organ wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, wynikającego z wykonanych przez Spółkę licznych robót budowlanych we wspomnianym obiekcie budowalnym. Jeśliby zresztą uznać, że treść żądania Spółdzielni w tym zakresie budziła wątpliwości, to obowiązkiem organu w myśl art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a., było wezwanie strony do sprecyzowania tego żądania. To jednak nie nastąpiło.

30 Mając zatem powyższe rozważania na uwadze, Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej jego pkt II, odnośnie którego organ pozostaje w bezczynności (pkt II wyroku). Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 286 § 2 p.p.s.a. organ ma obowiązek rozpoznać wspomniany wniosek w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia mu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

31 Wobec natomiast rozpoznania wniosku Spółdzielni w części dotyczącej jego punktu I po wniesieniu skargi na bezczynność (co skarżąca przyznała na rozprawie), a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, postępowanie należało zatem – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – umorzyć w zakresie bezczynności organu w części dotyczącej nielegalnego użytkowania wspomnianego obiektu budowlanego i zmiany sposobu jego użytkowania, co skarżąca określiła w pkt I jej wniosku z dnia 26 listopada 2012 r. (pkt I wyroku).

32 Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt upływu znacznego okresu czasu od chwili zgłoszenia wniosku skarżącej oraz sposobu postępowania organu administracji, które świadczy o lekceważącym traktowaniu obowiązków nałożonych na ten organ z mocy przepisów prawa (pkt III wyroku).

33 W tych okolicznościach należało uznać również za uzasadnione – w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. – wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Lublinie grzywny, której wysokość jest adekwatna do stopnia zawinienia organu i mieści się w granicach zakreślonych przepisami art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV wyroku).

34 Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadniają reguły określone w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V wyroku).

35 Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.