Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SAB/Łd 41/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SAB/Łd 41/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 28 stycznia 2015r. S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej, położonej w B. przy ulicy A nr 2. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne zażalenie na bezczynność w załatwieniu przedmiotowej sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014r. Nadto S.M. wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...]. Zdaniem skarżącego zwłoka organu jest świadoma i celowa. Mając na względzie powyższe S.M. wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako: "P.p.s.a."). Zwrócił również uwagę na konieczność powiadomienia organu wyższego stopnia o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego w B. oraz wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

3 W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] S. M. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania linii energetycznej posadowionej na dz. nr ewid. 340/63; 643 w obrębie [...] B. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego pozyskano z urzędu mapy zasadnicze dotyczące przedmiotu postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na przewlekłość wyżej wskazanego postępowania, postanowieniem z dnia [...]. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 grudnia 2014r.

4 W dalszej kolejności organ wskazał, że pismem z dnia 7 listopada 2014r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności, prawidłowości budowy i użytkowania linii energetycznej na wyżej wskazanych nieruchomościach. W dniu 4 grudnia 2014r. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości celem zebrania niezbędnego materiału dowodowego w sprawie. Dnia 12 grudnia 2014r., gestor sieci dostarczył dokumentację techniczną dotyczącą zasilania pawilonów na osiedlu A w B. obejmującą obszar dotyczący przedmiotu postępowania. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że obecnie bada i analizuje przedstawione dokumenty celem wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.

5 Organ przyznał, że skarga S.M. jest zasadna, aczkolwiek zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Organ uzasadnił zwłokę w załatwieniu sprawy brakiem odpowiedniej kadry pracowniczej, prowadzeniem wielu postępowań administracyjnych oraz koniecznością podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto na brak środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

8 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach.

9 W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako: "K.p.a."). Jeśli organ tenże uzna zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu wyżej wymienionego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu, przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia.

10 Pismem z dnia 4 września 2014r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 26 września 2014r. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na niezałatwienie sprawy legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej posadowionej na działce nr 340/43 oraz działce nr 643 w obrębie nr [...]miasta B., przy ulicy A nr 2. Powyższe świadczy o wyczerpaniu przez S.M. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

11 Wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości, o której mowa w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. W myśl tejże zasady organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Stosownie do art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach wyżej określonych lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

12 Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide wyroki WSA: w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Wa 562/14; w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 29/15; w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Po 123/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Go 124/14, w Białymstoku z dnia 12 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Bk 76/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania.

13 Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy niewątpliwe stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej posadowionej na działce nr 340/43 oraz działce nr 643 w obrębie nr [...]miasta B., przy ulicy A nr 2. Z akt sprawy wynika bowiem, że S.M. wniósł o wszczęcie przedmiotowego postępowania dnia 24 lipca 2014r. Od tej daty do dnia złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, czyli do dnia 4 września 2014r. organ podjął jedną czynność, a mianowicie załączył do akt kopię mapy zasadniczej przedstawiającą m.in. przebieg linii energetycznej na nieruchomości wnioskodawcy. Nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy stanowiło wszczęcie postępowania dopiero z dniem 7 listopada 2014r., po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia rzeczonego wniosku do dnia 31 grudnia 2014r. Podjęte w sprawie czynności, tj. przeprowadzenie oględzin i uzyskanie od przedstawiciela Spółka Akcyjna A. dokumentacji związanej z przedmiotem postępowania w sprawie nie doprowadziły do załatwienia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę opatrzonej datą 2 marca 2015r. organ wyjaśnił, że obecnie analizuje przedłożone w sprawie dokumenty. Zatem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ administracji pozostawał bezczynny, przekraczając terminy załatwiania spraw określone w art. 35 K.p.a.. Zauważyć również należy, że organ pozostając w zwłoce nie wywiązywał się z obowiązku zawiadamiania stron o każdym przypadku opóźnienia przekraczającego terminy określone w art. 35 K.p.a. ze wskazaniem przyczyn opóźnienia oraz nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Co istotne, organ nie dotrzymał również dodatkowego terminu załatwienia sprawy, do którego zachowania został zobligowany postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].

14 Wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Powoływanie się w niniejszej sprawie przez organ na okoliczności takie jak brak kadry pracowniczej, ilość prowadzonych postępowań oraz brak środków finansowych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynności organ nie można tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy środków pieniężnych wynikających z dużej liczby spraw. Problemy organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków w terminach określonych dla załatwiania spraw przewidzianych w K.p.a. (vide: wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 lipca 2011r. w sprawie I SAB/Wa 123/11, z dnia 2 marca 2015r. w sprawie I SAB/Wa 695/14, w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Po 38/14, w Opolu z dnia 29 stycznia 2015r., w sprawie II SAB/Op 86/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W gestii organu leży takie zorganizowanie postępowania w każdej sprawie, aby kwestie organizacyjne czy finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

15 Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku S.M. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

16 Oczywiste naruszenie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, niewywiązywanie się z obowiązków powiadamiania o każdym przypadku opóźnienia oraz zignorowanie dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia uzasadnia twierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

17 Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 3 sentencji o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości 1000 zł, odpowiedniej do stopnia uchybień organu w przedmiotowej sprawie.

18 O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.

19 Końcowo wyjaśnić trzeba, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o powiadomienie organu wyższego stopnia o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu powiatowego organu nadzoru budowalnego w B. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 155 § 1 P.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, sąd może poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Z powołanego przepisu wynika, że wystąpienie sygnalizacyjne nie ma charakteru obligatoryjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że stan sprawy znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, bowiem postanowieniem z dnia 23 października 2014r. tenże organ stwierdził zasadność zażalenia strony i wyznaczył dodatkowy termin jej załatwienia.

20 IB