Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 października 2016 r., II SAB/Go 45/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 października 2016 r., II SAB/Go 45/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o dodatek mieszkaniowy I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, IV. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata M.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Uzasadnienie

2 M.B. złożył 29 lipca 2015r. do Burmistrza Miasta i Gminy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, na którym widnieje adnotacja pracownika Urzędu Miasta i Gminy, że wnioskodawca nie dostarczył umowy najmu. Sprawie nadano sygnaturę [...].

3 Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. ([...]) Burmistrz wezwał M.B., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków ww. wniosku poprzez nadesłanie uprawomocnionego wyroku sądu o przysługującym lokalu zamiennym lub socjalnym – w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieuzupełnienie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

4 Pismem z dnia [...] listopada 2015r. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy, skargę na bezczynność tego organu w sprawach dodatku mieszkaniowego ([...]) i uznania czynności za bezskuteczną ([...]).

5 Postanowieniem z dnia 15 marca 2016r. (II SAB/Go 107/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Akta sprawy wraz z prawomocnym postanowieniem zostały zwrócone do organu w dniu 18 maja 2016r.

6 Na podstawie akt administracyjnych ustalono, iż pismem z dnia [...] grudnia 2015r. M.B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "skargę" na bezczynność w sprawie dodatku mieszkaniowego ([...]) i uznania czynność za bezskuteczną ([...]).

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] stycznia 2016r. ([...]), poinformowało skarżącego, że z uwagi na to, iż w ww. sprawach toczą się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp., nie jest zasadne prowadzenie postępowania skargowego.

8 Pismem z dnia [...] lutego 2016r. M.B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "wniosek" o ponowne rozpatrzenie ww. "skargi".

9 Pismem z dnia [...] lutego 2016r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało M.B., że w powołanych przez niego sprawach toczą się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. (II SAB/Go 107/15 i II SAB/Go 108/15). Kolegium podało, iż udzieliło wyjaśnień stronie na temat swojej właściwości i środkach prawnych, jakie pozostają w jego gestii (pismem z dnia [...] października 2015 r. ([...] – brak tego pisma w aktach adm. sprawy) oraz pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]). Ze względu na tożsamość sprawy i fakt, że pozostaje ona przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Kolegium nie znajduje uzasadnienia, oraz nie dysponuje środkami prawnymi do zajęcia się sprawą.

10 Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. M.B. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżący poinformował, iż w dniu 1 grudnia 2015r. złożył do SKO skargę na bezczynność Burmistrza.

11 W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za bezzasadną, stwierdzając, iż "problem" był rozpatrywany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który postanowieniem z dnia 15 marca 2016r. skargę odrzucił.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016. 718. ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

14 W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., został dochowany, albowiem M.B. dwukrotnie pismami z [...] grudnia 2015r. i [...] lutego 2016r. zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z jak to określał "skargę" na bezczynność w sprawie dodatku mieszkaniowego ([...]). Fakt, iż pismom tym nie nadano stosownego biegu pozostaje bez znaczenia dla oceny spełnienia przez skarżącego wymogu z art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie bowiem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie, niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. II OSK 1083/14, baza orzeczeń nsa gov.pl).

15 Przechodząc do rozważenia czy doszło do bezczynności organu - Burmistrza Miasta i Gminy, wskazać należy, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

16 Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

17 W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Burmistrz Miasta i Gminy przekroczył powyższe terminy albowiem od złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego minął ponad rok, a w tym czasie, jak wynika z akt administracyjnych, czynności organu sprowadzały się wyłącznie do skierowania do skarżącego pisma z dnia [...] sierpnia 2015r. ([...]) w którym wezwano go, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków wniosku poprzez nadesłanie uprawomocnionego wyroku sądu o przysługującym lokalu zamiennym lub socjalnym.

18 W związku z powyższym należy wskazać, iż pozostawienie pisma bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić stronę pismem (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. II OSK 2266/11, LEX nr 1340237). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żadnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie takiego zawiadomienia do skarżącego nie skierowano. Trzeba też zauważyć, że omawiany art. 64 § 2 k.p.a. służy do usunięcia braków formalnych, a nie nakładaniu na stronę obowiązku przedłożenia dowodów w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2012 r., (sygn. II OSK 826/11, LEX nr 1252200) wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.

19 Mając na uwadze powyższe nie może budzić wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniała bezczynność, albowiem Burmistrz Miasta i Gminy nie podjął żadnych czynności w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2015r. ograniczając się do skierowania pisma z dnia 5 sierpnia 2015r., które jak wskazano wyżej nie stanowiło załatwienia sprawy administracyjnej.

20 Należy w tym miejscu podkreślić, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. (tak: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110).

21 Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

22 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

23 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

24 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

25 Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

26 Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2015r. w terminie 14 dni, przy czym termin ten należy liczyć od daty doręczenia prawomocnego wyroku,

27 Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd miał na względzie fakt niezałatwienia wniosku skarżącego przez ponad rok od daty wpływu do organu.

28 Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a grzywna we wskazanej wysokości, spełnia w ocenie Sądu, zarówno funkcję represyjną jak i prewencyjną.

29 Na zakończenie należy podkreślić, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącego. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Tym samym pozostaje otwarta kwestia w jaki sposób wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2015r. zostanie przez organ rozpoznany.

30 Na podstawie art. 250 p.p.s.a. przyznano pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, którego wysokość ustalono na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801).