Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2015 r., II SA/Gl 603/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2015 r., II SA/Gl 603/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Starosta [...] decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 i art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm. – dalej u.p.p.u.w.) w związku z art. 67 ust.3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm. – dalej u.g.n.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) orzekł o:

3 1. przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. w prawo własności nieruchomości, położonych w O., przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...] o pow. 2103 m2, [...] o pow. 800 m2, [...] o pow. 1475 m2, [...] o pow. 9472 m2, ujawnionych w księgach wieczystych KW nr: [...] i [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w M. – Wydział Ksiąg Wieczystych,

4 2. ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości 242.990,00 zł;

5 3. rozłożeniu opłaty za przekształcenie na pięć rat rocznych w wysokości 48.598 zł., każda rata z oprocentowaniem niespłaconej jednorazowo części tej opłaty według stopy procentowej równej wysokości odsetek ustawowych, tj. w dniu orzekania 13%, przy czym pierwsza rata jest płatna w wysokości nominalnej w terminie do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na konto Starostwa Powiatowego w M., a pozostałe raty są płatne wraz z oprocentowaniem przez kolejne lata w terminie do dnia 31 marca każdego roku.

6 Od decyzji Starosty z dnia [...] r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w O., reprezentowana przez pełnomocnika, w ustawowo wskazanym terminie złożyła odwołanie kwestionując powyższą decyzję w części, w której Starosta orzekł, że każda z czterech rat nieuiszczonej jednorazowej opłaty za przekształcenie podlega oprocentowaniu według stopy procentowej równej wysokości odsetek ustawowych. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji w tej części i orzeczenie, że każda rata nieuiszczonej jednorazowej opłaty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (pkt 3 decyzji).

7 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, sprostowanym postanowieniem z 25 marca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Starosty [...] z [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz "A" Spółki z o.o. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w O., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 2103m2, nr [...] o pow. 800m2, nr [...] o pow. 1475 m2, nr [...] o pow. 9472m2.

8 W uzasadnieniu podał m. in., że wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373), sprostowanym postanowieniem z 25 marca 2015 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw 17 marca 2015 r., zatem z tym dniem art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy, w zakresie uznanym za niekonstytucyjne, przestały obowiązywać. Konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata przez "A" Spółkę z o. o. z siedzibą w O. możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Nadto, zasadą jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w granicach określonych zaskarżoną decyzją, natomiast ograniczenie postępowania odwoławczego do części decyzji wskazanej w odwołaniu może nastąpić dopiero po ustaleniu, że zawarte w niezaskarżonej części decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, gdyż opłata za przekształcenie, będąca ceną za nabyte prawo własności jest, z wyjątkiem przypadków w ustawie przewidzianych, obligatoryjna. Ustalenie jej wysokości stanowi element decyzji o przekształceniu i nie jest możliwe rozdzielenie tych dwóch kwestii do odrębnych postępowań.

9 Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" Spółka z o.o. z siedzibą w O. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące ruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 16 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w części, w jakiej decyzja ta rozstrzyga o decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe wniesiono o:

10 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części w jakiej rozstrzyga o decyzji organu I instancji w zakresie w jakim decyzja organu I instancji stała się ostateczna, tj. w części, w jakiej Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w zakresie w jakim decyzja Starosty [...] stała się ostateczna (pkt. 1, 2 i częściowo 3 decyzji Starosty) i orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości;

11 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie;

12 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

13 W uzasadnieniu podano m. in., że w siódmym miesiącu rozpoznawania niezawiłej w ocenie pełnomocnika skarżącego sprawy Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt K 29/13, który stał się podstawą decyzji odwoławczej. Jeżeli organ odwoławczy uważa, że pkt 3 decyzji Starosty [...] nie ma aktualnie ważnej podstawy prawnej, to wyłącznie w tej części powinien orzec zgodnie ze swoją kompetencją. Ostateczne jest zatem przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności (pkt 1 decyzji), jak i ostateczne jest ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie 242.999,00 zł (pkt 2 decyzji). Po 8 miesiącach rozpoznawania sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

14 Skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpił już przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a tak stało się z dniem 19 sierpnia 2014 r., kiedy to decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. (doręczona pełnomocnikowi w dniu 4 sierpnia 2014 r.) stała się w niezaskarżonej odwołaniem części ostateczna. Odwołanie dotyczyło tylko tej części decyzji zwartej w pkt. 3, która ustalała oprocentowanie w wysokości ponad oprocentowanie wynikające z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący zgadzał się częściowo z wysokością odsetek, ale w wysokości wynikającej ze stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Organ odwoławczy mógł rozpoznawać sprawę wyłącznie w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Skoro decyzja Starosty [...] w pkt. 1, 2 i częściowo 3 jest ostateczna, to oznacza, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego można wzruszyć ją tylko i wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania zgodnie z art. 145a k.p.a. Skarżący zaś nie żądał i nie żąda wznowienia postępowania. W tym zakresie Wojewoda [...] powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie I OSK 2000/12, powtarzając jego ustalenia, które jednak zupełnie nie przystają do niniejszej sprawy. Skarżący wskazuje, że nawet gdyby uznać kwestię odsetek za nierozerwalną z kwestią rat (pkt 3 decyzji) i ta część decyzja zostałaby przez Wojewodę [...] legalnie uchylona, wówczas decyzja funkcjonowałaby w obrocie jako przewidująca przekształcenie za jednorazową opłatą w wysokości 242.990 zł.

15 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

18 Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

19 Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.).

20 Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. W takich przypadkach organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest wojewoda (ust. 1a). Z kolei wg ust. 2 tego samego przepisu prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

21 Art. 4 ust. 1 – 3 u.p.p.u.w. z kolei stanowią, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat.

22 W wyroku NSA z 6 marca 2014 r., sygn. I OSK 2000/12, stwierdzono, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 16 §1 k.p.a.), jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu. NSA dodaje, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, zatem organ II instancji nie może działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, sprowadzającej się do wniesienia odwołania. W k.p.a. nie ma jednak przepisu wprost dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie wyłącza to automatycznie takiej możliwości. NSA zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji w części, jednakże jedynie w takiej sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz - co do zasady - także jego zakres (por. wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Zasadą jest jednak ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w granicach określonych zaskarżoną decyzją, natomiast ograniczenie postępowania odwoławczego do części decyzji wskazanej w odwołaniu może nastąpić dopiero po ustaleniu, że zawarte w niezaskarżonej części decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować samodzielnie.

23 Orzeczenie to jest przywoływane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, jednak wyciągnął on z tego judykatu błędne wnioski. NSA stwierdza bowiem dalej, że nie jest możliwe przeniesienie na własność tylko niektórych współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem, w którym wyodrębniono własność lokali, udziału we własności tej nieruchomości gruntowej odpowiadającej ich udziałowi w użytkowaniu wieczystym. Dalsze rozważania NSA nie przystają zatem do niniejszej sprawy, jako że dotyczyły innego stanu faktycznego.

24 NSA w przywołanym wyroku zaznacza jednak również w swych wywodach ogólnych, że opłatę należy ustalić w decyzji o przekształceniu, nie można tego uczynić odrębnie. Zatem jedynie w tym zakresie decyzja ma charakter niepodzielny. Z tego z kolei należy wyciągnąć wniosek, że kwestia dotycząca rozłożenia opłaty na raty i odsetek wcale nie musi być w decyzji poruszona; możliwe jest przecież wniesienie opłaty jednorazowej. Świadczy o tym art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w., wg którego opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Rozstrzygnięcie to jest wydawane na wniosek i w decyzji może go nie być, jeśli wniosek nie zostanie złożony.

25 Zatem, skoro w odwołaniu zaskarżony został jedynie punkt 3 decyzji, którego mogłoby wręcz w niej nie być, gdyby wniosek w tym zakresie nie został złożony, to nie można mówić, że wszystkie punkty rozstrzygnięcia są z sobą nierozerwalne, niepodzielne. Taki charakter mają jedynie punkty 1 i 2 decyzji. Te jednak nie były w odwołaniu zakwestionowane, zatem decyzja w tej części stała się ostateczna.

26 Niepodzielne są jednak – zdaniem Sądu – wszystkie ustalenia z punktu 3 decyzji Starosty, jako ściśle z sobą powiązane, a dotyczące tak rozłożenia opłaty na raty, jak i warunków tego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem stwierdzać, że skoro zakwestionowano jedynie wysokość odsetek powyżej określonej wartości, to w pozostałym zakresie decyzja także stała się ostateczna, np. w zakresie rozłożenia należności na raty. Zagadnienie rozłożenia należności na konkretną ilość rat wiąże się ściśle z problemem oprocentowania z tytułu nieuiszczonej części opłaty rozłożonej na raty (art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.u.w.).

27 Organ odwoławczy rozpoznawał sprawę bardzo długo i nie było żadnych przeszkód, by wydać rozstrzygnięcie odwoławcze jeszcze przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który organ potem się powołał.

28 Nie było natomiast podstaw do ustalenia nieważności decyzji odwoławczej, zgodnie z żądaniem skargi. Przyjmuje się bowiem, że podstawą do stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa, czyli naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (A. Matan, Komentarz do art. 156 k.p.a., LEX-el.). W niniejszej sprawie do dokonania powyższych ustaleń konieczne było dokonanie bardziej wnikliwych analiz i wykładni przepisów, przez co nie można mówić o tego rodzaju "oczywistości" naruszenia prawa przez organ odwoławczy, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności jego decyzji.

29 Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

30 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Winien również rozpatrzyć sprawę bez nieuzasadnionej zwłoki.

31 W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

32 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.