Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., I GSK 3216/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., I GSK 3216/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Cieszyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1383/17 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. W. na rzecz Gminy Cieszyn 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1383/17, w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego – uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 W dniu [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta Cieszyn (dalej: wierzyciel) wystawił przeciwko T. W. (dalej: zobowiązany) tytuł wykonawczy, na podstawie którego dochodzi od niego zaległości z tytułu odsetek ustawowych od należności z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 13.845,90 zł. Odpis ww. tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w ZUS Odział Bielsko-Biała Inspektorat w Cieszynie doręczono zobowiązanemu w dniu [...] stycznia 2017 r., a dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...] stycznia 2017 r.

5 Pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w związku z czym organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w tej sprawie.

6 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ egzekucyjny uznał wniesione przez zobowiązanego zarzuty za niezasadne. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał to postanowienie w mocy.

7 Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. zatytułowanym "Skarga na czynności Komornika" zobowiązany zwrócił się do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał na nieistnienie zobowiązania określonego w ww. tytule wykonawczym oraz na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Podniósł, że odsetki od opóźnienia wpłaty odszkodowania na podstawie decyzji wskazanej w tym tytule wykonawczym, muszą być ustalone odrębną decyzją starosty, która nie została jeszcze wydana. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. zobowiązany doprecyzował, że wnosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.) z uwagi na egzekwowanie obowiązku przez wierzyciela bez wydania odrębnej decyzji w sprawie zapłaty odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

8 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Cieszynie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności brak odniesienia się do przesłanek umorzenia wskazanych przez zobowiązanego.

9 W wyniku ponownego rozpoznania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

10 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

11 Organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak wydania przez Starostę Cieszyńskiego decyzji w przedmiocie odsetek oraz na niezgodność obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z treścią decyzji, w której orzeczono o odsetkach. Organ nadzoru zaznaczył, że z dokumentów oraz informacji wierzyciela wynika, iż decyzja Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Cieszynie jest ostateczna i wykonalna. Wierzyciel podniósł, że przystępując do wystawienia tytułu wykonawczego, uznał, iż strona – poza opisem i wskazaniem na bezprawność działania organu oraz tym, że została wprowadzona w błąd – nie przedstawiła żadnych dowodów ani dokumentów pozwalających na odstąpienie bądź czasowe wstrzymanie przymusowej realizacji obowiązku. Zobowiązany uiścił należność główną wynikającą z decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. po upływie terminu płatności (który przypadał najpóźniej do dnia [...] listopada 2012 r.), w dwóch ratach tj.: [...] marca 2013 r. – 162.500 zł, [...] maja 2013 r. – 100.000 zł. Wobec powyższego był on zobowiązany do zapłaty odsetek za zwłokę do dnia [...] maja 2013 r. Wierzyciel podkreślił również, że zapłata odsetek została określona w decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., powołanej w tytule wykonawczym jako podstawa prawna dochodzonego obowiązku. Stanowi ona wystarczającą podstawę prawną egzekwowania odsetek od wymagalnej należności głównej określonej decyzją.

12 Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że zarówno na etapie badania dopuszczalności tytułu wykonawczego, jak i w toku prowadzonej egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny nie ma uprawnień do dokonywania merytorycznej oceny podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. W tym zakresie zobowiązany musi wykorzystać dostępne środki prawne w instancyjnym toku postępowania, bądź – w sytuacji zasadności podniesionych zarzutów – doprowadzić do wzruszenia takiej decyzji. Strona nie może jednak oczekiwać na tym etapie postępowania dokonania weryfikacji decyzji przez organ egzekucyjny.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie.

14 Zdaniem Sądu I instancji istota sprawy sprowadza się do oceny, czy wskazane przez stronę okoliczności, a w szczególności brak wydania decyzji odsetkowej, wyczerpują przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a.

15 Sąd wskazał, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 121), dalej: u.g.n., reguluje zarówno kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art.128 i następne), jak i odnoszące się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i odszkodowania (art. 136 i następne).

16 Zdaniem WSA, zarówno w przypadku zapłaty odszkodowania, jak i jego zwrotu, w sytuacji gdy nastąpi zwłoka lub opóźnienie w ich uiszczeniu, znajdują zastosowanie, w sposób odpowiedni, przepisy kodeksu cywilnego.

17 Odesłanie do zasad kodeksu cywilnego zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. nie powoduje zmiany administracyjnego charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy. Skoro roszczenie o odsetki jest podobne do roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane przez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie odsetek jest organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu. Tym samym w przypadku odsetek, o których mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n., ich określenie następuje w decyzji administracyjnej. Zasada ta znajduje, zdaniem Sądu, odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do odsetek przewidzianych w art. 141 ust. 4 ustawy, skoro również i w tym przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zwrot ustalonego w decyzji odszkodowania (po jego waloryzacji) następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 142 u.g.n. W decyzji tej orzeka się również o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu (nieruchomości czy odszkodowania), co w istocie oznacza konieczność wydania w tych sprawach decyzji o stosownej treści. Dlatego też odsetki od niedokonanego w terminie zwrotu odszkodowania jako należność administracyjnoprawna wymaga wydania w ich przedmiocie decyzji z odpowiednim uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego regulujących te kwestie. Należy przy tym zauważyć, że odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza ich stosowania wprost, lecz z uwzględnieniem właściwości danego zobowiązania.

18 W ocenie Sądu I instancji, organy, rozstrzygając w przedmiocie zarzutów, nie oceniły mającego znaczenie w sprawie przepisu art. 141 ust. 4 u.g.n., lecz przepis art. 132 ust. 2 tej ustawy.

19 Odmienne postrzeganie, w istocie tożsamej sytuacji, prowadzi do nierównego traktowania uczestników sporów administracyjnych. Skoro dla wypłaty odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty odszkodowania konieczna jest odpowiednia decyzja, to tym samym decyzja taka jest niezbędna dla dochodzenia odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu takiego samego odszkodowania. Decyzję taką może wydać jedynie organ, który orzeka o zwrocie odszkodowania, skoro w jego kompetencjach leży m.in. rozliczenie z tytułu zwrotu. Tym samym o odsetkach wynikłych z decyzji zwrotowej nie może rozstrzygać np. w tytule wykonawczym inny organ niż orzekający o zwrocie.

20 Podsumowując, Sąd stwierdził, że egzekucja spornych należności bez wydania decyzji je określającej przez uprawniony do tego organ była niedopuszczalna, gdyż brak takiej decyzji oznacza, że dochodzony obowiązek nie istniał zarówno przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, jak i w jego toku. Podstawą prawną żądania kwoty odsetek zwłoki z tytułu nieterminowego zwrotu odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego stanowi decyzja wydana w tym przedmiocie, a nie decyzja nakazująca zwrot i odwołująca się do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego. Na zobowiązanym nie ciąży obowiązek wyliczenia takich odsetek i ich zapłaty bez decyzji właściwego w tym zakresie organu administracji. Skoro roszczenie o odsetki jest podobne do roszczenia o zwrot odszkodowania i skoro kwota zwrotu odszkodowania jest określona w decyzji administracyjnej, to taki obowiązek zapłaty odsetek od zwracanego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter.

21 Sąd ponadto zauważył, że zgodnie z art. 118 k.c. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej trzy lata. Odsetki stanowią roszczenie okresowe, wobec czego ich termin przedawnienia wynosi 3 lata. Wymagalność odsetek zwłoki następuje z dniem opóźnienia w spełnieniu danego wymagalnego roszczenia pieniężnego i od momentu powstania uzyskują byt samoistny, niezależny od długu głównego, za wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. Niezależność odsetek od długu głównego uzasadnia tezę o odrębnym biegu terminu przedawnienia roszczenia odsetkowego. Zdaniem Sądu, kwestia przedawnienia spornych odsetek również powinna znaleźć ewentualne rozstrzygnięcie w decyzji organu administracji orzekającego w sprawie samych odsetek.

22 Sąd uznał, że powołanie w tytule wykonawczym decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której orzeczono o naliczeniu odsetek na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, było nieprawidłowe. W orzeczeniu tym nie określono bowiem kwoty odsetek ani terminu, za jaki odsetki te wyliczono. Wobec tego, zdaniem WSA, organy egzekucyjne niewłaściwie oceniły przesłankę nieistnienia obowiązku w realiach badanej sprawy. Ponadto, uchylenie przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1402/17, postanowienia o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione (wraz z wydanymi w toku postępowania postanowieniami wierzyciela w tym przedmiocie) nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie, albowiem ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego po rozpoznaniu zarzutów spowoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania (art. 59 § 3 w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ nadzoru powinien przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie uwzględniające wyrażoną wyżej przez Sąd ocenę prawną.

23 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył wierzyciel Gmina Cieszyn, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

24 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

25 1) art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji administracyjnej statuującej obowiązek zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie przez starostę;

26 2) art. 141 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 118 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do przyjęcia możliwości zastosowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia względem roszczenia o odsetki za opóźnienie zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, pomimo tego, że roszczenie to ma charakter administracyjnoprawny, a brak konkretnego przepisu prawa, który przewidywałby przedawnienie tego roszczenia oraz uznanie, że odsetki te mają charakter roszczenia okresowego i przedawniają się po upływie 3 lat od dnia wymagalności roszczenia o zwrot odszkodowania;

27 3) art. 451 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wierzyciel dokonał zaliczenia części pierwszej wpłaty z dnia [...] marca 2013 r. w wysokości 162 500 zł na należność uboczną, tj. odsetki za zwłokę, a następnie zaspokoił należność główną, co spowodowało, iż zdaniem Sądu zostały zaspokojone i nie mogły stanowić przedmiotu egzekucji, pomimo tego, ze wierzyciel nie zaliczył żadnej wpłaty T. W. na poczet odsetek;

28 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

29 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia DIAS w Katowicach [...] września 2017 r. pomimo braku naruszenia prawa przez ten akt administracyjny;

30 2) art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie egzekwowany obowiązek nie istniał i został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, pomimo tego, że egzekwowany obowiązek zapłaty odsetek wynikał z decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [..] kwietnia 2011 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania oraz terminie tego zwrotu i powstał bezpośrednio na podstawie przepisów prawa, tj. art. 481 Kodeksu cywilnego w momencie opóźnienia w zwrocie należnego odszkodowania;

31 3) art. 33 ust. 1 pkt 3 i art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że tytuł wykonawczy nie określał obowiązku zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji o zwrocie odszkodowania za wywłaszczenie, pomimo tego, iż obowiązek zapłaty odsetek za opóźnienie w terminowym zwrocie odszkodowania wynika wprost z faktu wydania decyzji o zwrocie odszkodowania ustalającej wysokość zwracanego odszkodowania i aktualizuje się w momencie opóźnienia ze zwrotem.

32 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

33 W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. wniósł o jej oddalenie zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

35 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się trafne.

36 Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

37 Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art.183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

38 Za podstawę wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1383/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że wierzyciel Burmistrz Miasta Cieszyn wystawił tytuł wykonawczy, na podstawie którego dochodzi od zobowiązanego T. W. należności z tytułu odsetek ustawowych od należności z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 13.845,90 zł. Należne odsetki wyliczono za okres od [...] listopada 2012 r. do [...] maja 2013 r., tj. od dnia wymagalności kwoty zwaloryzowanego odszkodowania do dnia zapłaty tej należności. Poza sporem w sprawie pozostawało, że zobowiązany uiścił dochodzoną kwotę główną odszkodowania w dwóch terminach, tj. w dniu [...] marca 2013 r. i w dniu [...] maja 2013 r. Niesporne było również, że organ uprawniony do dokonania zwrotu nie wydał decyzji określającej dochodzone odsetki. Skarżący domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego powołując się na przesłanki określone w art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Zasadniczy argument skarżącego sprowadzał się do tego, że podstawą dochodzenia odsetek powinna być decyzja właściwego organu, w której odsetki zostałyby wyliczone, a nie samo wystawienie tytułu wykonawczego. Podnosił ponadto, że nie pozostawał w zwłoce w zapłacie odsetek oraz zwracał uwagę na ich przedawnienie. Natomiast według organów wydanie takiego orzeczenia było zbędne, skoro zapłata odsetek za zwłokę została określona w decyzji zwrotowej, stanowiącej wystarczającą podstawę prawną ich egzekwowania. Skarżący wniósł także zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 33 § 1 u.p.e.a., w których podniósł te same argumenty, mianowicie: nieistnienie egzekwowanego obowiązku, niedopuszczalność egzekucji (ze względu na brak wydania decyzji w przedmiocie odsetek), a ponadto zarzut błędnego wezwania do zapłaty oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej. Ostateczne postanowienie organu z dnia 11 października 2017 r. o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione stało się przedmiotem skargi do WSA w Gliwicach, który rozstrzygnął sprawę wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. o sygn. akt I SA/Gl 1402/17 korzystnym dla dłużnika .

39 Sąd I instancji z uwagi na zawarte we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a przyjął, iż organ egzekucyjny władny był samodzielnie ocenić, czy zachodzą określone w tym przepisie warunki niezależnie od toczącego się postępowania w przedmiocie zarzutów skoro skarżący w swoim wniosku powołał się na przesłankę z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku. Jednakże oceniając prawidłowość działania organów w niniejszej sprawie, Sąd I instancji posłużył się argumentacją przedstawioną w wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 1402/17, mocą którego Sąd ten uchylił zarówno postanowienia organów egzekucyjnych, jak i wierzyciela o uznaniu zarzutów skarżącego za nieuzasadnione.

40 Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

41 Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

42 W ramach podstawy kasacyjnej w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji administracyjnej statuującej obowiązek zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu odszkodowania.

43 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny.

44 Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. (Rozdział 6 Zwrot wywłaszczonych nieruchomości), w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie (...). Z kolei, według art. 141 ust. 1, 2 i 3, odszkodowanie, może być na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

45 Zgodnie zaś z art. 141 ust 4 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

46 Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

47 Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego zawarte w art. 141 ust. 4 u.g.n. dotyczy stosowania art. 476 k.c., zgodnie z którym "Dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, a jeżeli termin nie jest oznaczony, gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu przez wierzyciela. Nie dotyczy to wypadku, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi" oraz art. 481 § 1 i 2 k.c. : "Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była oznaczona, należą się odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości równej sumie stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego i 5,5 punktów procentowych. Jednakże gdy wierzytelność jest oprocentowana według stopy wyższej, wierzyciel może żądać odsetek za opóźnienie według tej wyższej stopy." Zgodnie z art. 481 § 24 Kodeksu cywilnego, Minister Sprawiedliwości ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie.

48 Zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Przepis ten stanowi, jakie elementy konieczne musi zawierać zwrotowa decyzja starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej: orzeczenie o zwrocie; orzeczenie o rozliczeniach; orzeczenie o terminie zwrotu. Starosta jest organem właściwym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zawsze zawiera rozstrzygnięcie o tym czy zwrot nastąpi czy też nie. Jeśli zwrot nastąpi decyzja ta zawiera zawsze rozstrzygnięcie o zwrocie odszkodowania i jego terminie lub zwrocie nieruchomości zamiennej. Decyzja rozstrzyga też o sposobie zabezpieczenia należności. Może dodatkowo przewidywać rozłożenie na raty należności – wtedy rozstrzyga o wysokości i terminach rat. Bez względu na to czy starosta zawrze w decyzji informacje w zakresie skutków zwłoki czy opóźnienia w zapłacie należności to dłużnik zawsze poniesie ich skutki, bo wynika to z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych wynika bowiem, że przekroczenie terminu zwrotu odszkodowania wynikającego z ostatecznej decyzji starosty (w tej sprawie termin 14 dniowy) powoduje odsetkową odpowiedzialność dłużnika za opóźnienie w zwrocie odszkodowania. Odsetki należą się za okres opóźnienia liczony od następnego dnia, w którym miał nastąpić zwrot odszkodowania do dnia, w którym zwrot ten rzeczywiście nastąpił. Oczywistym jest, że decyzja o zwrocie nie może określać ani kwoty odsetek za opóźnienie ani odszkodowania z tytułu zwłoki bo w momencie jej wydania nie wiadomo czy w ogóle dojdzie do przekroczenia terminu płatności. Kwestia przymusowego wyegzekwowania przez wierzyciela jego należności (kwota odszkodowania za zwrot, oprocentowanie rat, odsetki za opóźnienie) prowadzi do pytania o tryb egzekucji i podstawę egzekwowania obowiązku ich zapłaty. Nie ulega wątpliwości, że kwota odszkodowania za zwrot egzekwowana jest w trybie administracyjnym, a podstawą egzekucji jest decyzja o zwrocie określająca tę kwotę. Obliczenie wysokości odsetek za opóźnienie oraz obliczenie oprocentowania rat nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego, ustalania stanu faktycznego lub wykładni przepisów, gdyż sam fakt niezapłacenia należnej kwoty w terminie powoduje ziszczenie się prawa do dochodzenia roszczenia. Odsetki za opóźnienie są roszczeniem akcesoryjnym względem należności głównej – odszkodowania określonego decyzją o zwrocie. Kwestia odsetek za opóźnienie nie stanowi zatem nowej sprawy administracyjnej, a związana jest ściśle z egzekwowaniem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zawartego w decyzji o zwrocie. Zatem odsetki mają tak samo jak należność główna charakter administracyjnoprawny. Decyzja o zwrocie nie może, jak już wyżej wskazano, określać dokładnej kwoty odsetek za opóźnienie bo wynikają one ze zdarzeń, które nastąpią dopiero w przyszłości. Zdaniem NSA raję należy przyznać skarżącej kasacyjnie Gminie, która wskazuje na brak podstaw prawnych do wydawania oddzielnej decyzji w przedmiocie odsetek za opóźnienie. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia, między innymi, trafnie podnoszona przez wierzyciela kwestia braku podstaw do wydania również odrębnej decyzji w przedmiocie oprocentowania rat przy spłacie odszkodowania oraz za zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na co wyraźnie wskazują przepisy dotyczące właśnie sposobu wykonania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Są to przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1007). Zgodnie z art. 69 tego aktu hipoteka zabezpiecza mieszczące się w sumie hipoteki roszczenia o odsetki oraz przyznane koszty postępowania jak również inne roszczenia uboczne, jeżeli zostały wymienione w dokumencie stanowiącym podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Z zestawienia tego przepisu z art. 141 ust 2 u.g.n., który przewiduje, że wierzytelności z tytułu odszkodowania za zwrot mogą być zabezpieczone hipoteką wynika, na co trafnie zwraca uwagę Gmina, że jeśli decyzja o zwrocie wspomina także o oprocentowaniu rat i odsetkach za opóźnienie to hipoteka zabezpiecza także te należności, a nie tylko sumę odszkodowania za zwrot.

49 Zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Za brakiem podstaw do wydania odrębnej decyzji administracyjnej w przedmiocie oprocentowania rat i odsetek za opóźnienie w spłacie odszkodowania za zwrot wywłaszczonej nieruchomości przemawiają też zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym regulacje.

50 Ustawa z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) w art. 1 pkt 1 określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu u.p.e.a. są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z u.p.e.a. nie wynika, aby administracyjne należności pieniężne podlegały "ustalaniu". Wystarczy, że będą one wyczerpująco określone w samej ustawie, a organy administracji publicznej będą powołane ustawą do ich pobierania. O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji.

51 Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ta regulacja prawna oznacza po pierwsze, że obowiązki administracyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa muszą być tymi przepisami określone na tyle dokładnie, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić zarówno osobę (podmiot), na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść. Po drugie, muszą mieścić się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego.

52 W sprawie niniejszej Starosta Cieszyński decyzją z [...] kwietnia 2011 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Cieszynie stanowiącej własność Gminy Cieszyn. Nieruchomość zwrócono, między innymi T. W. W punkcie 3 osnowy decyzji Starosta Cieszyński zobowiązał jej nabywców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz wskazał także, że zwrot odszkodowania powinien nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz ustalił, że w przypadku zwłoki w uiszczeniu wskazanych wyżej należności naliczone zostaną odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Następnie Wojewoda Śląski wyraził stanowisko, że decyzja ta stała się ostateczna 11 września 2012 r., a termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upłynął 27 października 2012 r. Zgodnie z art. 9 u.g.n. (...) wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

53 Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że T. W. zapłacił należność główną po upływie terminu, wobec czego za okres od [...] listopada 2012 r. do [...] maja 2013 r. zostały naliczone odsetki ustawowe w wysokości 13.845,90 zł.

54 Wierzyciel Gmina Cieszyn jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku przed wszczęciem egzekucji administracyjnej wobec upływu terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłała mu pisemne upomnienie (nr [...] z [...] listopada 2014 r.), zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Kiedy zobowiązany T. W. nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym, postępowanie egzekucyjne mogło być zatem wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Prawidłowo organ egzekucyjny wszczął egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy zawierał, między innymi (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.

55 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2013 r., II FSK 2263/11 LEX nr 1408696) zaprezentował następujące stanowisko: "Odsetki stanowią należność pieniężną, której wysokość powinna być określona w tytule egzekucyjnym. Jednocześnie jednak warunek ten zostanie spełniony nie tylko wówczas, gdy wskazana zostanie kwotowo wysokość odsetek, ale również wtedy, gdy w tytule wykonawczym wskazany zostanie okres, od którego odsetki są naliczane, ich charakter oraz ewentualne przerwy w naliczaniu odsetek, czyli tytuł wykonawczy zawierać będzie wszystkie informacje konieczne do określenia ich wysokości. (...) Wystarczy, że tytuł wykonawczy zawiera dane niezbędne do wyliczenia odsetek, takie jak: okres ich naliczenia, charakter czy ewentualne przerwy w naliczaniu. Samo pominięcie jednej rubryki przy wypełnianiu tytułu egzekucyjnego nie oznacza, że został on wystawiony błędnie. Ważne jest, że z całej treści takiego dokumentu wynikają wszystkie dane niezbędne do wyliczenia oprocentowania egzekwowanej należności głównej."

56 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 112 ust. 4 u.g.n., organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 119 ust. 1 u.g.n.). Według art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania. W Rozdziale 5 Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w art. 132 u.s.g. uregulowano termin i sposób zapłaty odszkodowania: 14 dni; zapłata jednorazowo. W przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 u.s.g.). Obowiązek zapłaty odsetek od przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania ma charakter administracyjny.

57 Sąd Najwyższy w uchwale z 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92 (OSNC 1993/9/141) stwierdził:" W stosunkach administracyjnoprawnych należą się odsetki, jeśli konkretny przepis prawa tak stanowi lub odsyła w kwestiach nie uregulowanych w ustawie do stosowania w tym przedmiocie np. przepisów prawa cywilnego. W tej sytuacji odsetki należą się, jeśli przepisy prawa tak stanowią."

58 Z kolei, w uchwale z 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93 (OSNC 1993/10/174) Sąd Najwyższy wyraził następujący pogląd: "Rozstrzygnięcie o rewaloryzacji nie wypłaconych części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania (...) następuje przez wydanie decyzji administracyjnej."

59 Przepisy art. 132 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., co należy podkreślić, zawarte w Rozdziale 5 Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, regulują sytuację, kiedy za wywłaszczoną nieruchomość nie zapłacono jednorazowo odszkodowania w ustawowym terminie 14 dni. Wówczas to konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odsetek, aby strona miała ewentualną możliwość wyegzekwowania obowiązku w postaci należności pieniężnych, o jakich mowa w art. 2 § 1 pkt 3) u.p.e.a., które wynikają z decyzji właściwego organu administracji rządowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Skoro organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.), to oczywistym jest, że strona musi najpierw uzyskać rozstrzygnięcie o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania. W przypadku wywłaszczenia, osoba fizyczna lub prawna, która miała otrzymać odszkodowanie, ale go nie otrzymała, nie może sama wystawić tytułu egzekucyjnego w celu ściągnięcia przymusowo należności. Nie ma też zabezpieczenia należności hipoteką. Odszkodowanie za wywłaszczenie może natomiast zostać wpłacone przez organ do depozytu sądowego (art. 133 u.g.n.).

60 Powyższe wskazuje, że osoba wywłaszczona, której przyznano odszkodowanie i odsetki, nie może dochodzić ich wypłaty zarówno w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż zobowiązanie to ma charakter administracyjnoprawny.

61 Z kolei zawarta w Rozdziale 6 Zwrot wywłaszczonych nieruchomości regulacja z art. 142 ust. 1 u.g.n. oraz art. 141 ust. 4 u.g.n. nie jest podobna to regulacji dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Rozdział 5). Przede wszystkim termin zwrotu odszkodowania nie został ustawowo uregulowany, tak jak w art. 132 ust. 1 u.g.n. 14 dniowy termin zapłaty odszkodowania. Przepis art. 141 ust. 4 u.g.n. będzie miał zastosowanie do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności w postaci ustalonego w decyzji odszkodowania, jak również do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oprocentowanych rat (art. 141 ust. 1 i 3 u.g.n.). Powyższe wskazuje, że obowiązki pieniężne określone w decyzji starosty wydanej na podstawie art. 142 ust. 1 u.g.n. podlegają egzekucji administracyjnej, aż do zapłaty wszystkich należności w niej określonych (zwracane odszkodowanie, niezapłacone w terminie raty, odsetki ustawowe od niezapłaconego w terminie zwracanego odszkodowania, a także odsetki ustawowe od niezapłaconej w terminie raty). Zdaniem NSA taka decyzja jest zatem podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie jakiejkolwiek należności w niej określonej.

62 Na tej płaszczyźnie widać bowiem rozróżnienie wprowadzone przez ustawodawcę między stroną wywłaszczoną, a organem wywłaszczającym, który posiada możliwość dochodzenia zwrotu odszkodowania oraz odsetek od tej należności w drodze egzekucji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że argumentacja Sądu I instancji powołująca się na przepisy ustawy o gospodarce gruntami dotyczące wywłaszczenia i rzekomą potrzebę identycznego traktowania stron w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest chybiona. Sam ustawodawca nie traktuje bowiem identycznie przypadku wywłaszczenia i przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie sposobu wydawania decyzji i jej wykonania. Biorąc powyższe pod uwagę niezasadne jest twierdzenie Sądu I instancji jakoby w przedmiotowej sprawie egzekwowany obowiązek nie istniał i został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, co powinno prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a.

63 Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 141 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 118 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do przyjęcia możliwości zastosowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia względem roszczenia o odsetki za opóźnienie zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – wskazać należy, iż trudno postawić skutecznie powyższy zarzut bowiem WSA w zaskarżonym wyroku stanowiska takiego nie zajął. Opisując jedynie podstawowe zasady przedawnienia roszczeń wynikające z kodeksu cywilnego, nie przesądził w żaden sposób i jednoznacznie o zaistnieniu samego przedawnienia roszczenia o zapłatę odsetek.

64 Zasadnie natomiast skarżąca kasacyjnie Gmina postawiła zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 451 § 1 Kodeksu cywilnego, wskazując na jego błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że wierzyciel dokonał zaliczenia części pierwszej wpłaty z dnia 18 marca 2013 r. w wysokości 162 500 zł na należność uboczną, tj. odsetki za zwłokę, a następnie zaspokoił należność główną. Skoro w sprawie niniejszej na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowana została okoliczność, iż wierzyciel nie dokonał zaliczenia żadnej wpłaty T. W. na poczet odsetek, nieprawidłowo przyjęto, iż odsetki za zwłokę zostały zaspokojone i nie mogły stanowić przedmiotu egzekucji.

65 Skarga kasacyjna ma zatem usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

66 Powyższe oznacza, że zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia DIAS w Katowicach z [...] września 2017 r. pomimo braku naruszenia przez ten akt administracyjny art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a.

67 Natomiast jako chybiony uznać należało wskazany w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 3 i art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tj. przepisów wskazujących na podstawy zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, skoro przepisy te nie miały w sprawie niniejszej zastosowania i nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. W tym miejscu wskazać również należy, że wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3303/18, NSA uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/ GL 1402/17, uchylający postanowienie organu nadzoru z dnia [...] października 2017 r. o uznaniu zarzutów dłużnika T. W. do prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione i skargę dłużnika na to postanowienie oddalił.

68 Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i organ nadzoru zasadnie przyjął brak przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego wynikających z art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. skoro egzekwowany obowiązek zapłaty odsetek wynikał z decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania oraz terminie tego zwrotu i powstał bezpośrednio na podstawie przepisów prawa, tj. art. 481 Kodeksu cywilnego w momencie opóźnienia w zwrocie należnego odszkodowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

69 O kosztach postępowania orzeczenie wydano na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015, poz. 1804 ze zm.). Na wysokość kosztów (460 zł) składa się wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika Gminy (360 zł), nie prowadzącego sprawy przed Sądem I instancji.