Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., II OSK 972/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., II OSK 972/13

Sentencja

1 Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 540/12 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody M. z dnia 9 lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz T. R. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 540/12, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla K. S. Z. w K. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody M. z dnia 9 lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Starosta T. decyzją z dnia 3 marca 2011 r., znak: ..., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 10 listopada 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla T. R. pozwolenia na budowę/rozbiórkę/wykonanie robót budowlanych inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego oraz zjazdu z drogi publicznej na działkach nr ewid. ..., ...,..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... obręb ... w Z. (kategoria obiektu ..., ...). Organ I instancji określił warunki zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz stwierdził, że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Starosta T. wskazał ponadto, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, obejmuje nieruchomość: działki nr ewid. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... obręb ... w Z.

4 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 10 listopada 2010 r. T. R. złożył wniosek o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Do wniosku dołączył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Dokumentacja powyższa wykonana została przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projektanci załączyli do projektów zaświadczenia o przynależności do właściwych izb samorządów zawodowych, aktualne na dzień wykonania projektu.

5 Pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. organ przesłał stronom postępowania administracyjnego zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z przedłożoną dokumentacją. Inwestor uzyskał również decyzję z dnia 26 listopada 2010 r., znak: ..., zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej; warunki przyłączenia do sieci energetycznej z dnia 7 grudnia 2010 r., znak ...; warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia 2 grudnia 2010 r., znak: ... r. Rozwiązania projektowane zostały uzgodnione bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dnia 2 lutego 2011 r., przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych dnia 3 lutego 2011 r. pod względem higienicznych i zdrowotnych oraz pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa higieny pracy przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy dnia 3 lutego 2011 r.

6 Sporządzony projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy z dnia 12 października 2009 r., znak: ... Projekt został sporządzony zgodnie z przepisami w tym techniczno - budowlanymi (między innymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 56, poz. 461). Inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia i opinie innych organów. Za prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych zgodnych z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami odpowiada projektant - oświadczenia. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi, uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, należało udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę.

7 Od decyzji tej odwołał się M. N. podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i nie spełnia wymogów decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to w szczególności ilości projektowanych miejsc parkingowych, szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, zachowania wskazanej linii zabudowy, wysokości okapu, wysokości kalenicy oraz zwrócił uwagę na brak rozwiązań dotyczących zabezpieczeń, w związku z projektowanymi wykopami mas ziemnych oraz na brak w projekcie budowlanym wszystkich rzędnych ukształtowania terenu.

8 Wojewoda M. decyzją z dnia 9 lutego 2012 r., znak: ..., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda M. wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego w oparciu o art. 136 k.p.a. zlecił Staroście T. uzupełnienie materiału dowodowego. Organ I instancji uzupełnił dokumentację projektową, a ponadto postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2011 r., znak: ... sprostował oczywistą omyłkę, polegającą na uzupełnieniu brakujących numerów ewidencyjnych nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. działek o nr ..., ..., ... Organ odwoławczy po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 1, 2, 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokumentacja projektowa zawiera wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został opracowany, przez osoby posiadające prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja nie narusza interesu osób trzecich, określonych art. 5 Prawa budowlanego. W powyższym zakresie nie stwierdzono uchybień. Dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy, z dnia 12 października 2009 r., znak: ..., w której ustalono zasady zagospodarowania tego terenu oraz zasady kształtowania formy architektonicznej projektowanego budynku, dla inwestycji polegającej na: "budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie wolnostojącej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (przyłącza do miejskiej sieci kanaliz. wodociągowej i energetycznej, budowa zjazdu z drogi publicznej) ", na terenie położonym w Z. w rejonie ul. P. Ś. (dz. nr ew. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... w obrębie ...) zjazd z drogi publicznej powiatowej - ul. P. Ś. do realizacji w pasie drogowym drogi powiatowej - nr ew. ..., ... obręb ... Przedłożony projekt budowlany spełnia ustalenia ww. decyzji w zakresie kształtowania formy i gabarytów budynku, dachu, kąta nachylenia połaci dachowych oraz przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku przedstawionych w projekcie budowlanym rozwiązań zapobiegających osuwaniu się mas ziemnych, w związku z projektowanymi nasypami ziemnymi, wyjaśniono, że z uzupełnionego opisu do projektu budowlanego wynika, że w celu zabezpieczenia skarp i nasypów zastosowano rozwiązanie w postaci geosiatek do zazieleniania typu .... Ww. geosiatki, ze względu na swoją budowę i wyjątkowo wysokie parametry wytrzymałościowe mają wzmacniać korpusy nasypów i chronić je przed erozją. Skarpy i nasypy zabezpieczone taką siatką mają być odporne na wymywanie przez wody opadowe, jak również na powstawanie nawisów śniegowych i chronić przed oberwaniem się górnej krawędzi nasypu pod ciężarem śniegu. Ponadto z projektu budowlanego wynika, iż we wschodniej części działki zaprojektowano odprowadzenie wód powierzchniowych z parkingów, z użyciem skrzynek rozsączających typu A. Z uzupełnienia do opisu projektu budowlanego wynika, że zadaniem zastosowanego systemu ma być skuteczne i bezciśnieniowe odprowadzanie wód opadowych rozsączanie ich w taki sposób, aby nie naruszały struktury powierzchni, do której są odprowadzane. Zaprojektowano 12 skrzynek, z czego 8 przeznaczonych zostało do przyjęcia wody z powierzchni dachu, a pozostałe 4 skrzynki zaprojektowano dla wschodniej części działki, jako odwodnienie liniowe zakończone skrzynkami A. Zgodnie z opisem dotyczącym odwodnienia, projektowany system nie będzie miał ujemnego wpływu na działki sąsiednie, wody powierzchniowe oraz podziemne.

9 Odnosząc się do zarzutu braku w projekcie budowlanym wszystkich charakterystycznych rzędnych ukształtowania terenu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż po analizie materiału dowodowego nie można stwierdzić braku powyższych danych w projekcie. Poszczególne karty projektu wskazują kolejno niezbędne rzędne. Odpowiadając na zarzut, dotyczący nieprawidłowej ilości miejsc postojowych wyjaśniono, iż zgodnie z pkt IV.8, dla planowanej inwestycji, należało zaprojektować, adekwatnie do programu użytkowego, 1 miejsce postojowe na jednostkę mieszkalną oraz min. 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni usługowej. Zaprojektowane 7 miejsc postojowych, w tym 4 przypadające na 115,91 m2 powierzchni usługowej i 3 miejsca postojowe przypadające na 3 lokale mieszkalne, uznano za wystarczające i stwierdzono, że ilość ta spełnia wymagania zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. W projekcie budowlanym wskazano prawidłową ilość tych miejsc, a zatem powyższy zarzut uznano za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku organ odwoławczy wyjaśnił, iż z rysunku elewacji frontowej, przedstawionej na rys. nr 13 pn.: Elewacja Płn.-Wsch., wchodzącego w skład projektu budowlanego wynika, że wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Elewacja budynku o wymiarze 10,39 m, nie przekracza wyznaczonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów, tj. 13,8 m.

10 Odpowiadając na zarzut nieprawidłowego usytuowania projektowanego budynku na działce, skutkującego naruszeniem wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy, organ odwoławczy wyjaśnił, iż usytuowanie budynku określone linią zabudowy odnosi się do nadziemnej kubatury budynku. Z projektu budowlanego wynika, iż bryła budynku nie narusza linii zabudowy, wyznaczonej w decyzji Burmistrza Miasta Z., z dnia 12 października 2009 r. W związku z powyższym uznano, że warunek w powyższym zakresie został spełniony. Odnosząc się do zarzutu, iż warunek określający wysokość okapu oraz wysokość kalenicy dachu, został spełniony tylko od strony elewacji frontowej stwierdzono, iż decyzja o warunkach zabudowy ustala wskazaną wysokość okapu max. 3,8 m i wysokość kalenicy dachu max. 11,5 m, liczoną jako przystokową. Wymiary podane w projekcie budowlanym, określające wysokość przystokową dla projektowanego budynku, wskazują jednoznacznie, na spełnienie wymagań zawartych ww. decyzji o warunkach zabudowy. Wynoszą one dla okapu 3,12 m i dla kalenicy 9,49 m. Wymiary dla pozostałego terenu, w tym pozostałych części budynku, nie zostały określone w ww. decyzji o warunkach zabudowy, a zatem nie stwierdzono, że są niezgodne z jej ustaleniami. Wojewoda M. podkreślił, iż w trakcie postępowania odwoławczego zapewniono stronom możliwość zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym. W dniu 1 lutego 2012 r. do M. Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynęło pismo S. K. - pełnomocnika M. N., jako uzupełnienie do złożonego odwołania. W piśmie tym powtórzono zarzuty odwołania, a ponadto stwierdzono, iż określony w decyzji Starosty T. zakres inwestycji jest szerszy od terenu objętego zakresem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 12 października 2009 r., znak: ... Przedmiotowa niezgodność wynika z dokonanych przez projektanta w dniu 16 sierpnia 2011 r., zmian polegających na objęciu zakresem inwestycji całego projektowanego zjazdu z drogi publicznej. Dodał, iż w wyniku zmian zakresu inwestycji musiały niewątpliwe nastąpić zmiany powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy obejmuje swoim zakresem budowę zjazdu z drogi publicznej. W rozdziale VI. Warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w pkt 1 ustalono, iż dostęp do drogi publicznej powiatowej nr .. ul. P. Ś. wymaga budowy zjazdu. Inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę również wskazał na budowę zjazdu z drogi publicznej. Został on również wykazany w decyzji Starosty T. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż zakres inwestycji wskazany w projekcie zagospodarowania terenu został oznaczony w sposób nieprawidłowy i niespójny z ww. wnioskiem oraz decyzją Starosty T., a zatem wymagał wyjaśnienia. Korekta dokonana przez projektanta w tym zakresie, była niezbędna, bowiem zakres inwestycji nie obejmuje budowy części zjazdu (jak to pokazano pierwotnie), ale cały zjazd. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, że dokonane w tym projekcie korekty mają wpływ na zmianę jakichkolwiek parametrów, podanych wcześniej w projekcie budowlanym. Zdaniem skarżącego inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla całego terenu objętego zakresem wniosku. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w projekcie budowlanym, w rozdziale VII. Dokumenty formalno - prawne, znajduje się kserokopia decyzji o warunkach zabudowy, posiadająca pieczęć informującą o tym, iż decyzja stała się ostateczna i prawomocna z dniem 2 lutego 2010 r. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał także zarzut braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu I instancji. Starosta T. w uzasadnieniu decyzji wskazał na prawidłowość przedłożonych przez inwestora dokumentów, w tym projektu budowlanego. Wprawdzie decyzja ta jest schematyczna, jednak w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji, strona nie wnosiła uwag do sprawy. Zarzuty M. N. zostały wniesione dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty T., a następnie doprecyzowane pismem z dnia 1 lutego 2012 r., przez pełnomocnika strony. Organ I instancji nie mógł się zatem do nich ustosunkować w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wykazało, iż rozstrzygnięcie organu I instancji, wydane zaskarżoną decyzją jest prawidłowe. Wobec spełnienia przez Inwestora ww. wymagań określonych w ustawie Prawo budowlane należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T.

11 Decyzję tę zaskarżył do Sądu Wojewódzkiego M. N., zarzucając jej naruszenie:

12 - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji, której zakres wychodzi poza zakres terytorialny określony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

13 - art. 40 § 2 k.p.a. przez doręczenie decyzji organu II instancji bezpośrednio stronie postępowania, z pominięciem skutecznie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co stanowi równocześnie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

14 - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;

15 - art. 107 § 3 ustawy w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego;

16 - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia.

17 Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

18 W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

19 W piśmie z dnia 23 lipca 2012 r. uczestnik postępowania - inwestor wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w skardze nie podniesiono żadnych nowych zarzutów, które nie byłyby wcześniej podnoszone w postępowaniu administracyjnym.

20 Sąd Wojewódzki stwierdził, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że są one nieprawidłowe, a tym samym wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

21 Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji Wojewody M. bezpośrednio stronie postępowania z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, Sąd stwierdził, że jest to uchybienie zasadom postępowania, jednakże zdaniem Sądu w niniejszej sprawie naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy a zatem nie zachodził przypadek o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sytuacja ta byłaby istotna w przypadku oceny wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie jednakże okoliczność ta nie miała negatywnego wpływu na realizację praw strony w postępowaniu, w szczególności nie uchybiła prawu strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

22 Analizując przepisy prawa materialnego na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 34 i 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza godność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

23 W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane po uprzednim ustaleniu warunków zabudowy decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia 12 października 2009 r., a to wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie projektowanej inwestycji. Wobec powyższego projekt budowlany zatwierdzany decyzją o pozwoleniu na budowę winien być zgodny z ustaleniami powołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, tak jednak w niniejszej sprawie nie było.

24 W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że rację ma skarżący, że zakres inwestycji określony w zaskarżonej decyzji wychodzi poza zakres terytorialny określony w poprzedzającej go decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy w tytule części tekstowej wskazuje, że zjazd z drogi publicznej powiatowej – ul. P. Ś. ma zostać zrealizowany w pasie drogowym drogi powiatowej – nr ew. ..., ... obr. ..., co oznacza, że zjazd do projektowanej inwestycji, ma się odbywać po działkach ... oraz ... W pkt. VI decyzji stwierdzono natomiast, że przed przystąpieniem do projektowania zjazdu należy uzyskać prawomocną decyzję Burmistrza Miast Z. o warunkach zabudowy dla działki ... obr. ... oraz decyzję Zarządu Powiatu T. jako zarządcy drogi powiatowej ul. P. Ś. zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego. Równocześnie w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy (zał. do decyzji) linia przerywana rozgraniczająca teren inwestycji nie obejmuje działki ... . Natomiast w części graficznej projektu budowlanego zjazd zaprojektowany został również na działce ... Oznacza to, że zgodnie z projektem budowlanym zakres inwestycji wychodzi poza zakres terytorialny określony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym zakresie naruszony został art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Po wtóre decyzja o pozwoleniu na budowę nie dochowuje warunków dotyczących miejsc parkingowych określonych w decyzji o warunkach zabudowy, która stanowi (pkt. VI.8), że należy zapewnić 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie oraz dla lokali usługowych - 20 miejsc parkingowych na każde 1000 mkw. powierzchni użytkowej. Projekt budowlany natomiast posługuje się dwoma pojęciami: "powierzchni użytkowej" oraz "powierzchni usługowej". Na karcie 11, 19 i 20 projektu wskazano, że powierzchni użytkowej w budynku jest 455,91 mkw w tym usługowej 115, 91 mkw. Równocześnie z projektu wynika, że poddasze I oraz poddasze II to kondygnacje na których znajdują się w sumie 3 mieszkania. Lokale usługowe przewidziane są w przyziemiu i na parterze. Oznacza to, że powierzchnia użytkowa od której zależy liczba miejsc parkingowych dla lokali usługowych wynosi łącznie (przyziemie i parter) 291, 56 m kw. To z kolei oznacza, że 4 miejsca parkingowe dla tej powierzchni to niewystarczająca liczba. Także i ta okoliczność powoduje niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Kolejno Sąd wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zachowania ustalonej w tej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Linię tę przekracza część budynku – nadwieszone tarasy. Nie ma przy tym zdaniem Sądu znaczenia czy linię zabudowy przekracza bryła właściwa budynku czy też elementy nadwieszone. Skoro w decyzji o warunkach zabudowy nie zawarto żadnych szczególnych ustaleń dotyczących możliwości odstąpienia od nieprzekraczalnej linii zabudowy przez np. nadwieszane elementy architektoniczne, to oznacza to, że cały budynek z wszystkimi jego elementami musi znajdować się w granicy wyznaczonej przez te linię. Przeciwne rozumienie całkowicie wypacza sens ustalania jakiejkolwiek wiążącej linii zabudowy, niezależnie czy określona zostałaby jako "obowiązująca" czy też jak w niniejszym przypadku jako "nieprzekraczalna". Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał zatem za uzasadniony. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją. "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny - "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymania w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)". Organ "utrzymuje w mocy" decyzję nie z powodu jej zalet, ale dlatego, że doszedł do takiego samego rozstrzygnięcia.

25 Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

26 - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 34 ust 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie spełniał wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy wskutek niezgodności z ustaleniami tej decyzji, w szczególności wskutek przekroczenia zakresu inwestycji, niezachowania ilości miejsc postojowych i nie zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy;

27 - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niewłaściwej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy;

28 Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

31 Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niewłaściwej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a także podlegały uwzględnieniu zarzuty odnoszące się do błędnej oceny niezgodności projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.

32 Zauważyć na wstępie trzeba, że po myśli art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, a zatem badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Oznacza to, że do obowiązków Sądu pierwszej instancji należy odniesienie swoich rozważań do wszystkich aspektów sprawy wynikających z akt sprawy, przy czym przez akta te należy rozumieć nie tylko nadesłane wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne, ale i akta sądowe. Strony przedkładają bowiem niejednokrotnie w toku postępowania dokumenty, pisma procesowe zawierające stanowisko odnoszące się do sprawy, jak też różnego rodzaju wnioski, które Sąd winien poddać analizie i uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy na równi z okolicznościami zawartymi w aktach administracyjnych. Wynik tej analizy powinno odzwierciedlać uzasadnienie wyroku w zakresie wymaganym przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

33 W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki oceniając zarzut przekroczenia przez projekt zagospodarowania działki budowlanej granic inwestycji wyznaczonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonał porównania treści tej ostatniej decyzji z jej załącznikiem graficznym, które następnie porównał z rysunkiem projektu zagospodarowania działki i z tej analizy wyprowadził wniosek o niezgodności rysunku załącznika do decyzji o warunkach zabudowy z rysunkiem projektu zagospodarowania działki przyjmując, że ten ostatni rysunek w części dotyczącej zjazdu na drogę publiczną jest dowodem przekroczenia granic wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy.

34 Analiza ta nie spełniała warunku opisanego w art. 133 § 1 p.p.s.a. bowiem pomijała inne okoliczności wynikające z akt sprawy, wskazywane przez organ wydający decyzję oraz inwestora. Zauważyć zatem trzeba, że sporna kwestia była przedmiotem dogłębnych wyjaśnień na etapie postępowania przed organem II instancji, który również dokonywał oceny zgodności pierwotnie złożonego przez inwestora projektu i dostrzegając w nim nieścisłości polegające na takim zaprojektowaniu zjazdu, który nie spełniał warunku dostępu do drogi publicznej, nakazał w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnienie postępowania. Skutkowało to naniesieniem przez projektanta zmian na projekt budowlany w omawianym zakresie, czego dowodem są pisma kierowane w tym przedmiocie do inwestora, a także zmiany na projekcie opisane i sygnowane przez projektanta. Organ II instancji wskazując na konieczność zmian posługiwał się zarówno tekstem jak i załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy i doszedł do całkowicie odmiennych wniosków niż Sąd Wojewódzki. Już chociażby to winno pobudzić Sąd Wojewódzki do pogłebionej refleksji zagadnienia przez dokładną analizę wszystkich okoliczności sprawy.

35 Ma wprawdzie rację Sąd Wojewódzki zauważając, że w pkt. VI decyzji (dotyczącej obsługi komunikacyjnej) stwierdzono, że przed przystąpieniem do projektowania zjazdu należy uzyskać prawomocną decyzję Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy dla działki ... obr. ... oraz decyzję Zarządu Powiatu T. jako zarządcy drogi powiatowej ul. P. Ś. zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego, nie zauważa jednakże, że treść decyzji, w której zamieszczono ten warunek w istocie rozstrzyga jednocześnie sprawę lokalizacji zjazdu.

36 Decyzja o warunkach zabudowy zarówno w tytule jak i w części tekstowej wskazuje, że zjazd z drogi publicznej powiatowej – ul. P. Ś. ma zostać zrealizowany w pasie drogowym drogi powiatowej – nr ew. ..., ... obr. ... Wbrew jednak twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego nie oznacza to, że zjazd do projektowanej inwestycji, ma się odbywać po działkach ... oraz ... Konfiguracja wspominanych działek jest bowiem taka, że działka ... (wskazana w decyzji o warunkach zabudowy jako droga publiczna) położona jest równolegle pomiędzy działką ... (ul. P. Ś.), a pozostałymi działkami, na których realizowana jest inwestycja.

37 Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł tej kwestii, chociaż z decyzji Zarządu Powiatu T. z dnia 26 zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego, wynika, że droga publiczna jest na działce ..., a nie ... Dodatkowo zauważyć należy, że w decyzji tej mowa jest o przecięciu krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi, z czego może wynikać, iż chodzi jedynie o określenie linii styku drogi publicznej ze zjazdem. Z załącznika do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że tytuł prawny do działki ... wykazywał inwestor powołując się na stosunek zobowiązaniowy. Na tej też działce, jak wynika z projektu, zlokalizowano zjazd, łącząc go (stykając) z ulicą znajdującą się na działce ... W tej sprawie skarżący kasacyjnie powołał się dodatkowo na wyjaśnienie treści decyzji o warunkach zabudowy zawarte w postanowieniu burmistrza m. Z. z dnia 29 stycznia 2013 r. załączone do skargi kasacyjnej. W postanowieniu tym wyjaśniono na podstawie art. 113 § 1 i 2 k.p.a., że linia przerywana na załączniku graficznym zlokalizowana jest również na działce ... Pełnomocnik inwestora obecny na rozprawie przed NSA oświadczył, że według jego wiedzy postanowienie to nie zostało zaskarżone. Uwzględniając również powyższe, brakuje podstaw do oceny, iż pomiędzy treścią decyzji o warunkach zabudowy, a projektem zagospodarowania działki w projekcie budowlanym istnieje sprzeczność.

38 Dodać trzeba, że decyzję tę, tak samo rozumiał organ II instancji wydający pozwolenie na budowę, gdyż na str. 3 in fine i str. 4 uzasadnienia swojej decyzji stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy obejmuje swoim zakresem budowę zjazdu i w związku z tym niezbędna była korekta dokonana przez projektanta. Jeśli zatem inwestor, posiadając decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego, zastosował się do jej treści oraz do stanowiska organu II instancji, które po wyjaśnieniu treści decyzji o warunkach zabudowy w przywołanym postanowieniu okazało się trafne, to okazało się, iż nie ma powodu do odmiennej oceny omawianej kwestii, szczególnie, że z projektu znajdującego się w aktach wcale nie wynika, że w części graficznej projektu budowlanego zjazd zaprojektowany został również na działce ... Z projektu natomiast wynika, iż zjazd zaprojektowany na działce ... przylega do granicy działki ..., stanowiącej jezdnię ul. P. Ś. Analiza powyższa prowadzi zatem do wniosku, że wydanie odrębnej decyzji zlokalizowania zjazdu na działce nr ... nie było, ani potrzebne, wystarczające okazało się bowiem określenie linii styku, w którym zjazd zaprojektowany na działce ... łączy się z działką ..., co określała, w decyzji o warunkach zabudowy, linia przerywana, o której mowa w postanowieniu. Z tego też powodu we wspomnianym postanowieniu wyjaśniającym treść decyzji organ stwierdził, iż wspomniana decyzja "konsumowała" wymaganie znajdujące się w pkt IV. Wyjaśnienie to należy zatem rozumieć tak, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w istocie przyznał, że wymaganie wydania odrębnej decyzji dotyczącej zlokalizowania zjazdu na działce ... było zbędne. Pamiętać przy tym należy, że charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniającego treść decyzji należy rozumieć w taki sposób, iż treść decyzji objęta wyjaśnieniem ma takie znaczenie od daty wydania decyzji.

39 Wyjaśnienie treści decyzji przez organ wywołuje ten skutek, że decyzja, już od daty jej wydania, posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wyjaśnienia. Jest to skutek ex tunc, a to powoduje, że w zakresie, w jakim chodzi o wykonanie decyzji i korzystanie z uprawnień z niej płynących, wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści mieć będzie cechy elementu trwale złączonego z decyzją. Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 240/10, LEX nr 990062. Jeśli zatem potwierdzi się to, iż postanowienie to jest ostateczne i prawomocne, Sąd Wojewódzki dokona ponownej oceny wymagań decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem ww. postanowienia.

40 Reasumując należy stwierdzić, iż dokonując ocen w powyższych kwestiach Sąd Wojewódzki naruszył art. 133 § p.p.s.a. w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy, albowiem dokonał analizy okoliczności sprawy pomijając wątki, które wyżej omówiono.

41 Nie jest również trafna ocena dotycząca liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla tego przedsięwzięcia. Dokonując oceny wskaźników zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Sąd Wojewódzki dokonał własnego wyliczenia tego wskaźnika. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że lokale usługowe przewidziane są w przyziemiu i na parterze. Oznacza to, że powierzchnia użytkowa od której zależy liczba miejsc parkingowych dla lokali usługowych wynosi łącznie (przyziemie i parter) 291,56 m2, co oznacza, że 4 miejsca parkingowe dla tej powierzchni to niewystarczająca liczba. Jak jednak wynika z projektu, w przyziemiu zlokalizowano jedynie pomieszczenia pomocnicze (kotłownia, magazyn, pomieszczenia socjalne itp.). Z niewiadomych zatem przyczyn przyjęto, że powierzchnia ta generuje konieczność zapewnienia miejsc postojowych na równi z tymi, które są niezbędne do rzeczywistej obsługi części usługowej mieszczącej się na parterze budynku szczególnie, iż w prawie budowlanym brak jest definicji powierzchni użytkowej. Jeśli Sąd Wojewódzki zamierzał czynić w tych kwestiach własne rozważania i analizować projekt budowlany, winien co najmniej wyjaśnić, jakie składniki tej powierzchni należy brać pod uwagę i z czego to wynika. Na marginesie zatem tylko można zauważyć, że według polskiej normy ... powierzchnia użytkowa to suma powierzchni wszystkich pomieszczeń z wyłączeniem pomieszczenia technicznego, garażu, pomieszczenia gospodarczego, strychu, przy sumowaniu powierzchni nie uwzględnia się nadto tynków i okładzin ściennych.

42 Nie okazała się też prawidłowa ocena położenia budynku względem linii zabudowy. W tym względzie Sąd Wojewódzki przyjął, iż linię tę przekraczają nadwieszone tarasy. Nie ma przy tym zdaniem Sądu znaczenia, czy linię zabudowy przekracza bryła właściwa budynku, czy też elementy nadwieszone.

43 W istocie jednak, jak to wynika z projektu, linię tę przekracza narożnik jednego z balkonów, czy też tarasów okalających budynek. Nazwa nie ma tu istotnego znaczenia, ważne zaś jest to, że chodzi o nadwieszony element architektoniczny budynku wysunięty częściowo poza lico ściany, chociaż sama ściana (a właściwie narożnik dwóch ścian najbliższych do drogi publicznej) pozostaje w obrębie ww. linii. Argumentacja Sądu Wojewódzkiego w tej kwestii opiera się na przeświadczeniu, że nie ma znaczenia, czy linię tę przekracza ściana, czy też jej element architektoniczny wystający poza lico tej ściany. Rozumowanie to pomija jednak istotną kwestię, iż pojęcie linii zabudowy jest pojęciem urbanistycznym, używanym w planistyce, w tym w decyzjach o warunkach zabudowy. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia tezy, iż ład przestrzenny, którego funkcją są owe linie, określać mają detale architektoniczne budynku, takie jak wykusze, balkony, czy inne elementy elewacji budynków, a nie ich ściany, wytyczenie tych linii nie wynika zatem z tego, że sąsiednie budynki posiadają ww. elementy architektoniczne. Nie ma zatem i podstaw, aby przyjmować, że omawiane elementy architektoniczne ocenianego zamierzenia, naruszają linię zabudowy. Powyższe oceny Sąd Wojewódzki weźmie pod rozwagę powtórnie rozpoznając sprawę.

44 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.