Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 71/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 71/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]j Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 425/09 w sprawie ze skargi M.S. i S. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 425/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; w pkt II stwierdził iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku; a w pkt III zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 Jak wynika z akt sprawy, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. pismem z dnia 6 listopada 2008 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublina z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego na działce nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w L.

4 Prezydent Miasta Lublina postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie projektu zagospodarowania z naniesionymi odległościami ściany oporowej od istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przekroju ściany oporowej z naniesionymi rzędami terenu od strony budynku mieszkalnego i drogi dojazdowej oraz wykazania spełnienia warunków określonych w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stosunku do budynku wielorodzinnego.

5 Następnie Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego na działce nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w L.

6 M. i S. S. oraz M. S. pismami z dnia 19 stycznia 2009 r. wnieśli do Wojewody Lubelskiego odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2008 r.

7 Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania M. i S. S., decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 28, 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

8 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Lublin zobowiązał inwestora do nadesłania informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wymaganą zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Po wykonaniu nałożonego obowiązku przez inwestora Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego na działce nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w L.

9 M. i S. S. pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. wnieśli do Wojewody Lubelskiego odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 2009 r.

10 Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8, 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

11 Pismem z dnia 12 lipca 2009 r. M. i S. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2009 r.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 425/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] maja 2009 r.

13 W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego muru oporowego inwestycja ta była już rozpoczęta i częściowo zrealizowana, na co wskazuje treść wniosku o udzielenie pozwolenia, zgromadzone w sprawie dokumenty i twierdzenia stron oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r.

14 Zdaniem Sądu decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Dlatego też, Prezydent Miasta Lublin działający jako organ architektoniczno-budowlany I instancji obowiązany był do wydania decyzji umarzającej postępowanie właśnie z uwagi na rozpoczęcie procesu inwestycyjnego.

15 W ocenie Sądu Wojewoda Lubelski rozpoznając i ponownie rozstrzygając sprawę nie usunął wskazanych naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, i tym samym uchybił przepisom art. 7 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie stanowiska organu I instancji.

16 Zdaniem Sądu zarówno organ I, jak i II instancji obowiązane były ustalić zaistniały w sprawie stan faktyczny, dokonując w tym celu analizy udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych zatwierdzającego jednocześnie przedłożony projekt budowlany (decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 2006 r.) oraz ewentualnie dokonując oględzin terenu budowy. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji także z obrazą art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

17 Pismem z dnia 19 listopada 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 425/09 złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

18 1) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że w warunkach przedmiotowej sprawy, po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...]) nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją muru oporowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w L., Prezydent Miasta Lublina oraz Wojewoda Lubelski nie są organami właściwymi do rozpatrzenia sprawy wydania decyzji o pozwoleniu na dokończenie budowy muru oporowego;

19 2) art. 82 ust. 1 i 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu braku właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie rozpatrzenia wniosku inwestora o dokończenie budowy muru oporowego usytuowanego przy ul. [...] w Lublinie;

20 3) art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w warunkach niniejszej sprawy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego

21 Dodatkowo zarzucono zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy właściwy jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z uwagi na naruszenie przez organy administracji architektoniko-budowlanej obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co upoważniło Sąd do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] maja 2009 r. oraz Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2009 r.

22 W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

25 W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

26 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Tak więc stan faktyczny sprawy wynikający z przesłanych akt, nie jest obcy Sądowi i niezależnie od wcześniej podjętych działań przez organy administracji publicznej w danej sprawie, Sąd orzekając musi brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Granice "danej sprawy", wyznaczające zakres rozstrzygnięcia Sądu, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., należy w tym przypadku rozumieć w znaczeniu materialnym a nie procesowym, jak sugeruje się błędnie w skardze kasacyjnej stwierdzając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie "orzekł poza granicami sprawy". O szerokim, materialnym rozumieniu pojęć: "w granicach danej sprawy", "w granicach sprawy", użytych w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., może świadczyć to, że zgodnie z tym ostatnim przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 291–296, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 302–303).

27 Sąd kontrolując pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. Lublin Nr [...] z dnia [...].05.2009 r. zezwalającą na dokończenie budowy muru oporowego, nie mógł nie wziąć pod uwagę wcześniejszych okoliczności sprawy oraz wydanych w tej sprawie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego aktów administracyjnych (decyzje, postanowienia).

28 Zarzuty naruszenia prawa materialnego zamieszczone w pkt 1–3 skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem nie znajdują oparcia w stanie faktycznym sprawy oraz nie biorą pod uwagę wskazanych tam przepisów Prawa budowlanego.

29 Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego), powinien dokonać niezbędnych ustaleń wyjaśniając, czy istnieją warunki do wydania takiej decyzji, biorąc pod uwagę przepisy art. 28 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego. Dla wyjaśnienia, czy rozpoczęcie budowy muru oporowego miało miejsce w oparciu o decyzję Prezydenta M. Lublina nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., czy też nie, Prezydent M. Lublina powinien sam przeanalizować ww. decyzję, a nie opierać się na ustaleniach i wnioskach organów nadzoru budowlanego, które są bardzo wątpliwe. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2008 r., bowiem można wywnioskować, że w dacie wydania tej decyzji budowa muru oporowego była już rozpoczęta, trwała. Natomiast mur ten był zaznaczony tylko w części graficznej zatwierdzonego projektu budowlanego, z czego wyciągnięto wniosek, że "w tej sytuacji brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że omawiana budowla jest samowolą budowlaną".

30 Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) skierowanym do [...] Komitetu Protestacyjnego ul. [...],[...], stwierdziła, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. ([...]), nie obejmowała muru oporowego.

31 Powyższe materiały jednoznacznie raczej wskazują, że faktyczna budowa muru oporowego została rozpoczęta z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym, "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1" (art. 32 ust. 4 lit. a/ Prawa budowlanego). Nie można więc w tej sytuacji również mówić o naruszeniu przepisów art. 82 ust. 1 i 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Fakt wydania wcześniej przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie powinien być przeszkodą do zakończenia tej sprawy zgodnie z prawem. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., pomimo tego że jest ostateczna i prawomocna powinna być poddana kontroli w jednym z trybów nadzwyczajnych (art. 145, art. 156 k.p.a.), gdyż jej rozstrzygnięcie budzić może uzasadnione wątpliwości. Wszystkich tych okoliczności związanych z budową muru oporowego i zastosowaniem w stosunku do tego zamierzenia budowlanego właściwych przepisów Prawa budowlanego, organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły. Nie jest więc trafny zarzut (4) naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

32 W całej rozciągłości należy się zgodzić z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

33 Jeżeli sporny mur oporowy (w części) został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, na co wskazują materiały sprawy, to powinien mieć tu zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z możliwością ewentualnej legalizacji tej inwestycji, a nie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast gdyby przedmiotowy mur oporowy został wybudowany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, to po co było wstrzymanie robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. a następnie nakazanie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją muru oporowego. Zbędne też w takiej sytuacji, byłoby wydawanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, związanych z dokończeniem budowy muru oporowego. Gdyż w takiej sytuacji, jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, ta druga decyzja (na dokończenie budowy), byłaby dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

34 Organy administracji architektoniczno-budowlanej zobligowane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.) i nie mogą w tym zakresie bezkrytycznie opierać się na ustaleniach innych organów zawartych w aktach administracyjnych, które nie były poddane sądowej kontroli legalności.

35 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.