Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2023 r., II OSK 2461/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2023 r., II OSK 2461/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1584/20 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2020 r. nr IFXIV.7840.9.34.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1584/20 oddalił skargę G. Ł. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Wojewody Śląskiego z 7 października 2020 r., nr IFXIV.7840.9.34.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Starosta Gliwicki decyzją z dnia 4 marca 2020 r. nr 184/20, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy [...], obejmujące budowę centrum przesiadkowego typu Park&Ride oraz Bike&Ride przy dworcu [...] przy ul. [...] na działkach nr [...].

5 W wyniku odwołania skarżącej Wojewoda Śląski decyzją z dnia 7 października 2020 r., znak IFXIV.7840.9.34.2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

6 W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania. W ocenie organu II instancji skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest posiadaczem samoistnym działki nr [...]. Natomiast zgodnie z zawartą w aktach sprawy informacją z rejestru gruntów, działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...]. Na wniosek skarżącej w Sądzie Rejonowym w Gliwicach toczyło się postępowanie o zasiedzenie ww. nieruchomości o sygn. I Ns 1941/15 (aktualnie postępowanie to toczy się przed sądem odwoławczym). Zgodnie z projektem budowlanym ww. działka nr [...] jest jedną z działek inwestycyjnych, na której inwestor planuje wykonanie robót polegających na budowie studzienki teletechnicznej, do której zamierza włączyć fragment zlokalizowanej na tej działce istniejącej sieci teletechnicznej.

7 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca, kwestionując zasadność jej wydania.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, powołując się na orzecznictwo wskazał, że sam fakt posiadania nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, niepowiązany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, nie może prowadzić do uznania posiadacza za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

9 Sąd stwierdził, że z ustaleń wynika, iż działka nr [...] w czasie wydawanych decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...]. Sama skarżąca także przyznała, że postępowanie o zasiedzenie nieruchomości było dopiero w toku. Zatem, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała w czasie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę swojego interesu prawnego. Stąd zasadnie organ uznał za stronę postępowania wyłącznie użytkownika wieczystego - [...] S.A., z pominięciem skarżącej.

10 Sąd przyjął, że argumenty podniesione przez skarżącą koncentrują się wokół wykazania co najwyżej jej interesu faktycznego. W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że nie jest ona ani inwestorem, ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, co do której wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę.

11 Sąd podkreślił, że brak było także podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., celem oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie w toczącej się sprawie sądowej przed sądem powszechnym o zasiedzenie, bowiem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

12 Zdaniem Sądu, postanowienie o zabezpieczeniu tymczasowym roszczenia skarżącej nie daje podstawy do przyznania jej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Nie przesądza ono w szczególności, że sprawa cywilna zakończy się zgodnie z jej wolą i zasiedzenie zostanie stwierdzone.

13 Nie budziło wątpliwości Sądu, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły dostępną dokumentację. Nadto oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów.

14 Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzuciła w niej naruszenie:

15 - art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie oraz tym samym, że nie jest stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę centrum przesiadkowego typu Park & Ride, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, zwłaszcza dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania o stwierdzenie zasiedzenia zawisłego przed Sądem Rejonowym w Gliwicach sygn. akt: I Ns 1941/15 wynika wprost wniosek przeciwny;

16 - naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, a to dokonanie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie w sposób dowolny, a nie swobodny, poprzez pominięcie okoliczności związanych z zainicjowaniem przez skarżącą postępowania zmierzającego do przyznania prawa własności działek [...] i [...] pozostających w jej władaniu oraz udzielenia przez Sąd Rejonowy w Gliwicach dnia 25.05.2017 r. zabezpieczenia poprzez wpisanie do KW spornych działek ostrzeżenia o postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia w sprawie I Ns 1941/15, co miało wpływ na dokonane w sprawie ustalenia dotyczące posiadania przez skarżącą interesu prawnego, a więc przyznania jej statusu strony.

17 W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Gliwickiego z dnia 4 marca 2020 r. do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi, bowiem jej realizacja w chwili obecnej pociągnęłaby dla skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, gdyż na działce skarżącej znajdują się należące do niej przedmioty oraz budowle.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego można było dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

21 Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione uzasadnionych podstaw uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

22 Zasadnie bowiem Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Wojewody Śląskiego, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę centrum przesiadkowego przy dworcu [...]. Skarżąca kasacyjnie swój interes prawny wyrodzi z faktu, że jest samoistnym posiadaczem i zainicjowała postępowania w przedmiocie zasiedzenia działki objętej pozwoleniem na budowę, w ramach to którego uzyskała postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia, poprzez wpisanie ostrzeżenia do księgi wieczystej.

23 Należy zauważyć, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 27 marca 2003 r. ogranicza krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. Zmiana ta miała na celu ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w tym postępowaniu, a w rezultacie jego uproszczenie i przyspieszenie. Zarówno w wypowiedziach orzecznictwa, jak i w doktrynie art. 28 ust. 2 ustawy stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1, poz. 12).

24 Skoro w art. 28 ust. 2 ustawy zawężono krąg osób, które mogą zostać uznane za strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to status ten co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość lub też posiadającym ją na zasadzie stosunków o charakterze obligacyjnym takich jak najem czy dzierżawa. Mogą one zatem domagać się respektowania ich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym, dotyczy to również skarżącej i podjętej przez nią próby zasiedzenia spornej nieruchomości. Natomiast w pojęciu zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 mieści się też podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Do ochrony bowiem praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1510/06, LEX nr 347969).

25 Wydanie decyzji pozwalającej na budowę może mieć także wpływ na sytuację prawną właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości władnącej przez pozbawienie – w wyniku wydania pozwolenia na budowę – prawa do korzystania z przysługującej mu na mocy art. 285 § 1 k.c. służebności gruntowej, która została ustanowiona na rzecz jego nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/12, LEX nr 1225811). Nie ma natomiast wątpliwości, że statusu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie będą posiadać podmioty władające nieruchomością na podstawie umów cywilnoprawnych (dzierżawa, najem, leasing, użyczenie), a także posiadacze, którzy nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, tak jak skarżąca kasacyjnie. Status stron takiego postępowania nie będzie również przysługiwał podmiotom posiadającym roszczenia wynikające z art. 208 u.g.n. o zawarcie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste czy też z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1929/19, LEX nr 3025533). Przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczone jest do jednostek, którym przysługuje tytuł prawny własności, użytkowania wieczystego. Nie ma także podstaw prawnych do wyprowadzenia innego tytułu, a zatem tytułu z art. 252 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2906/19, LEX nr 3047223).

26 Zatem nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że sam fakt wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym o zasiedzenie nieruchomości stanowi interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego tą nieruchomość. Także postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia nie daje podstaw do twierdzenia, że posiada ona interes prawny do bycia stroną takiego postępowania. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki [...], a jedynie powołuje się na fakt nią władania bez żadnego tytułu. Z kolei jak wynika z rejestru gruntów działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...].

27 Mając na uwadze powyższe rozważania, nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że zarządza sporną nieruchomością. Należy bowiem odróżnić zarząd nieruchomością od władania tą nieruchomością. Zgodnie z jej art. 184a u.g.n. zarządca nieruchomości to przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami, zatem jest to podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nieruchomością będącą cudzą własnością, w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd) czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość). Nie ulega wątpliwości, że z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

28 Stąd jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne zarówno naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a.) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a.), pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję, poprzez brak powołania jako naruszonych przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a.)

29 Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych zarzutów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.