Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 2131/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 2131/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 715/11 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od H. J. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 715/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

4 Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], udzielającej R. W.pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Z. N., gm. R.

5 Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Radzymin decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", udzielił R. W. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Z. Jak wynika z akt sprawy, roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego były prowadzone z odstępstwami od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] lutego 1983 r., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany tego budynku. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie postanowieniem z dnia [...] października 1999 r. wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], nałożył, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na R. W. obowiązek opracowania inwentaryzacji wykonanych robót z ekspertyzą techniczną oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. R. W. obowiązek nałożony ww. decyzją wykonała. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, udzielił R. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]. Następnie po przeprowadzeniu wizji w terenie w dniu 5 kwietnia 2000 r., organ stwierdził, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku gospodarczym zostały wykonane i zakończone, zaś budynek nadaje się do użytkowania. Dlatego też Burmistrz Miasta i Gminy Radzymin wydał w dniu [...] maja 2000 r. wskazaną wyżej decyzję, udzielającą inwestorce pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...].

6 Następnie pismem z dnia 29 marca 2008 r. H.J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin. We wniosku wskazał, że budynek gospodarczy na działce nr [...] został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Kwestionowana natomiast przez niego decyzja z dnia [...] maja 2000 r. została wydana bez przeprowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej określonej w przepisach Prawa budowlanego, a więc z rażącym naruszeniem prawa.

7 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania z wniosku H. J., decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], stwierdzając, że decyzja ta nie narusza przepisu prawa materialnego, tj. art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a podniesione we wniosku zarzuty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

8 Po rozpatrzeniu złożonego przez H. J. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem, bowiem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była wydana w sytuacji wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r. nakładającej na inwestora, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, obowiązek dokonania określonych zmian i przeróbek. Przywołując treść art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo wydano kontrolowaną decyzję na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego po stwierdzeniu, iż roboty budowlane zostały wykonane, a budynek nadaje się do użytkowania.

9 Na decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. J. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 55 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w związku z przyjęciem, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego została wydana zgodnie z prawem na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie mógł być zastosowany, gdyż przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów było istotne i miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r. była wydana po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, po ustaleniu, że inwestor R. W.realizuje budowę budynku gospodarczego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem sądu, obowiązkiem organu było ocenić kontrolowaną decyzję pod kątem prawidłowości przeprowadzenia tego właśnie postępowania, a szczególnie wydanych w jego trakcie rozstrzygnięć. Organ przywołał wprawdzie wydane w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzje z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz z dnia [...] lutego 2000 r., lecz nie przeprowadził oceny zgodności z prawem tych decyzji. W ocenie sądu, rozstrzygnięcia poprzedzające kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję i stanowiące podstawę jej wydania zostały podjęte z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. zobowiązująca inwestora do przedłożenia dokumentacji wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen. Okoliczność ta spowodowała, zdaniem sądu, że wydaną po wykonaniu obowiązku, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, decyzję z dnia [...] lutego 2000 r. również należy uznać za wadliwą. Natomiast kontrolowana w postępowaniu w niniejszej sprawie decyzja jest konsekwencją wyżej wymienionych rozstrzygnięć organu.

11 Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że rozstrzygając ponownie wniosek skarżącego organ powinien uwzględnić zawarte w wyroku uwagi, a także ustosunkować się do zarzutu skarżącego, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] lutego 1983 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w dacie rozpoczęcia budowy wygasła. Zdaniem sądu zarzut ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości trybu postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.

12 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

13 1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ rozpoznając sprawę nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, podczas gdy cały zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na jednoznaczną ocenę kontrolowanej decyzji pod kątem naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nr [...]);

14 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ poniósł, że decyzje administracyjne podlegają domniemaniu legalności do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W związku z powyższym stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], jest wadliwa, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Zdaniem organu, dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji mogłoby mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Organ wskazał również, że badana w niniejszym postępowaniu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], nie była wydana, jak twierdzi sąd, w wyniku wykonania wadliwej w jego ocenie decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzja z dnia [...] maja 2000 r. została bowiem wydana w wyniku wykonania robót budowlanych wznowionych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], i po protokolarnym stwierdzeniu wykonania przedmiotowych robót.

16 Odnosząc się natomiast do stanowiska sądu pierwszej instancji, że nie ustosunkowano się do zarzutu skarżącego dotyczącego późniejszej daty budowy budynku gospodarczego i tym samym wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] lutego 1983 r. o pozwoleniu na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że poprzedniczka prawna skarżącego – H. J., jako strona postępowania, nigdy nie kwestionowała daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, tj. okresu lat 1985-1993. Organ zauważył, że okoliczność tą potwierdza treść protokołu z dnia 10 września 1999 r. podpisanego między innymi przez H. J., a także znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja przedmiotowego budynku ze stycznia 2000 r.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

19 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie była wydana po ustaleniu, że inwestor R. W. realizowała budowę budynku gospodarczego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, obowiązkiem organu było ocenić kontrolowaną decyzję pod kątem prawidłowości przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a szczególnie wydanych w jego trakcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz z dnia [...] lutego 2000 r.

20 Powyższe rozumowanie Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie wszczęły na wniosek H. J. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin z dnia [...] maja 2000 r., nie mogły zatem w tym postępowaniu przeprowadzić oceny zgodności z prawem innych decyzji nie objętych tym postępowaniem.

21 Także Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że "rozstrzygnięcia poprzedzające kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję i stanowiące podstawę jej wydania zostały podjęte z naruszeniem prawa", dokonał w uzasadnieniu wyroku, bez podjęcia w tej kwestii stosownego rozstrzygnięcia, wiążącej oceny decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu, której nie dotyczyła wniesiona skarga. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie daje podstaw do uznania w uzasadnieniu wyroku za nieważną decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu poprzedzającym kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, a więc w postępowaniu innym niż to którego dotyczyła zaskarżona decyzja.

22 Ponadto stwierdzenie Sądu, że decyzje poprzedzające kontrolowaną w postępowaniu decyzję zostały podjęte z naruszeniem prawa, nie daje postaw do przyjęcia, iż naruszenie to ma charakter kwalifikowany, tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 K.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

23 Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

24 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się wprawdzie wątpliwości dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wątpliwości te nie dotyczyły jednak treści tego przepisu obowiązującej w dniu [...] maja 2000 r., tj. w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem tego przepisu, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

25 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

26 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

27 Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w pkt 2, właściwy organ wydawał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

28 Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nowym brzmieniem właściwy organ może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję:

29 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

30 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

31 W wyniku nowelizacji omawianego przepisu właściwy organ po wykonaniu nałożonego obowiązku nie może już wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i określić w niej zakresu robót budowlanych, wykonanie których jest niezbędne do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie aktualnie obowiązującego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ musi wydać od razu jedną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zapewniając doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie może być to zatem decyzja nakładająca tylko obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Nałożenie bowiem tylko tego obowiązku uniemożliwiałoby załatwienie sprawy, przez zapewnienie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższej wykładni aktualnie obowiązującego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można przenosić na poprzednio obowiązujące brzmienie tego artykułu, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Błędnie zatem Sąd zarzucił organom orzekającym naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, naruszając w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

32 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.