Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 90/08 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Gminy Miasta Gdyni na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie sprawy sygn. akt II SA/Gd 90/08 ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji.

3 Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

4 Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. Gmina Miasta Gdyni wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie ul. Chwarznieńskiej na odcinku od ul. Rolniczej do granicy lasu (rejon ul. Słonecznej), z wyposażeniem technicznym, budową i przebudową infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą oraz budowie miejsc parkingowych w sąsiedztwie budynku "Za Falochronem" z wyposażeniem technicznym.

5 Decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), Prezydent Miasta Gdyni ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji. W punkcie 10 decyzji organ określił stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że wynosi ona 0%.

6 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się przedmiotową inwestycję i ustalił, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził także, że planowana inwestycja stanowi kontynuacją ul. Chwarznieńskiej - odcinka leśnego tej ulicy objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ma na celu poprawę istniejącego w tym rejonie miasta układu komunikacyjnego. Inwestycja przewidziana jest na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako drogi oraz działek przyległych do pasów drogowych oznaczonych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe, zurbanizowane tereny niezabudowane, tereny przemysłowe i inne tereny zabudowane. Na przedmiotowym obszarze nie występują grunty rolne i leśne, melioracje wodne oraz brak jest danych o występowaniu zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych, jak również nie występują szczególne wartości ekologiczne, estetyczne i kulturowe terenu.

7 Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Z. S. oraz D. i J. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w punkcie pierwszym decyzji - uchyliło punkt 10 zaskarżonej decyzji organu I instancji, zaś w punkcie drugim decyzji - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Uzasadniając uchylenie punktu 10 zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja jest wydawana przez prezydenta miasta, zaś stawkę określa się w planie miejscowym będącym uchwałą rady gminy. Ponadto, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne jest wprowadzenie stawki zerowej.

8 Gmina Miasta Gdyni zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku punkt pierwszy ww. decyzji, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 58 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak uzasadnienia dla przyjętej tezy.

9 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi przez podmiot nieposiadający interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, ewentualnie zaś o oddalenie skargi.

10 Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że strona skarżąca złożyła w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i jest właścicielem części działek, na których ta inwestycja ma być realizowana. W ocenie Sądu zatem, w świetle powyższych ustaleń oraz treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Gmina Miasta Gdyni była uprawniona do wniesienia skargi, ponieważ wydane w niniejszej sprawie decyzje dotyczą jej interesu prawnego.

11 Zdaniem Sądu I instancji skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżony przez Gminę Miasta Gdyni punkt pierwszy decyzji organu odwoławczego został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy może uchylając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji, wydać decyzję merytoryczno-reformacyjną albo decyzję kasacyjną kończącą rozpatrzenie sprawy. Ponadto, na mocy art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy posiada kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżony punkt pierwszy decyzji organu odwoławczego został wydany z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem Kolegium w tym rozstrzygnięciu ograniczyło się wyłącznie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części. Kolegium uchyliło pkt 10 decyzji organu pierwszej instancji, w którym określona została stawka procentowa, stanowiąca podstawę ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylając w tej części decyzję organu pierwszej instancji Kolegium nie określiło przy tym swojego stanowiska w kwestii zasadności ustalenia stawki procentowej tejże opłaty w decyzji (np. umarzając w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji). Wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w przepisach art. 138 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylenie kwestionowanej części orzeczenia organu odwoławczego.

12 Skargę od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

13 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez uznanie, że Gmina Miasta Gdyni posiada interes prawny i jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co spowodowało rozpoznanie skargi tego podmiotu zamiast jej odrzucenia jako niedopuszczalnej;

14 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej w części, w jakiej ta decyzja określała wysokość stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 i 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez określenia swojego stanowiska w tej kwestii.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że jednostka samorządu terytorialnego w sferze prawa publicznego ma interes prawny do złożenia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w dwóch przypadkach: gdy jest adresatem działań organów administracji publicznej podejmowanych w jednej z form przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz wówczas, gdy jej interes prawny został naruszony rozstrzygnięciem nadzorczym lub innym aktem nadzoru.

16 Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje prezydent miasta, na obszarze którego znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W niniejszej sprawie jest to teren miasta Gdyni, zaś organem wydającym decyzję był prezydent tego miasta. W ocenie Kolegium sam fakt, że inwestycja celu publicznego opisana w decyzji organu l instancji realizowana będzie na nieruchomościach stanowiących własność gminy, nie czyni jeszcze z tego podmiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Prezydent Miasta Gdyni, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie wystąpił bowiem jako przedstawiciel osoby prawnej prawa prywatnego, a jako organ administracji publicznej rozstrzygający w drodze decyzji sprawę administracyjną.

17 W uchwale NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Sąd ten stwierdził, że przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej,

18 niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze

19 porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego.

20 W ocenie Kolegium gmina nie jest stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego gdy decyzję w sprawie wydał organ tej gminy nawet wówczas, gdy dotyczy ona nieruchomości stanowiących własność gminy. Rozpoznając skargę tego

21 podmiotu i uchylając zaskarżoną decyzję w części, Wojewódzki Sąd Administracyjny

22 w Gdańsku naruszył przepis art. 50 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania przez WSA w Gdańsku polegało na tym, że Sąd uznał gminę za stronę postępowania, zamiast odrzucić jej skargę jako niedopuszczalną, i jako takie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa ocena statusu gminy powinna doprowadzić do całkowicie innego rozstrzygnięcia w stosunku do tego, które przyjął Sąd.

23 W ocenie Kolegium nie jest również prawidłowe stanowisko WSA w Gdańsku odnośnie naruszenia przez ten organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał, że rozstrzygniecie Kolegium jest niezgodne z dyspozycją tego przepisu, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji w części. Ustosunkowanie się do kwestii związanej z zamieszczeniem w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości jest bowiem przedwczesne. Skarżące Kolegium nie podziela tej oceny. Przede wszystkim rozstrzygnięcie w decyzji lokalizacyjnej o stawce opłaty pozbawione jest podstawy prawnej, bowiem takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Gmina Miasta Gdyni posiada interes prawny i jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co spowodowało rozpoznanie skargi tego podmiotu zamiast jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.

26 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03, ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115).

27 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji, raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

28 Powyższa linia orzecznictwa nie uległa zmianie po reformie sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

29 Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Pogląd powyższy jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08, postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 184/09).

30 Stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów.

31 W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Gdyni działał jako organ wykonawczy Gminy Miasta Gdyni właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). W tej sytuacji Gmina Miasta Gdynia nie była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, a więc nie miała legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

32 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a.