Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2022 r., II SA/Gl 1157/22

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2022 r., II SA/Gl 1157/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO.V 428/119/2022 w przedmiocie zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów postanawia: 1) odrzucić sprzeciw, 2) zwrócić stronie wnoszącej sprzeciw wpis sądowy w wysokości 100 zł.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 25 lipca 2022 r. Gmina C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w przedmiocie zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Wójta Gminy C., którą nałożono na T. Sp. z o. o. w O. obowiązek zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

4 W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

5 Natomiast zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

6 Przystępując do rozważań dotyczących legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego wskazać należy, że Sąd posłuży się w tej kwestii argumentacją zawartą w postanowieniu NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1197/20, którą w pełni akceptuje.

7 W pierwszej kolejności pożądane jest zwięzłe przybliżenie ewolucji poglądów wyrażanych w orzecznictwie, dotyczących legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy jej organ wydał decyzję w pierwszej instancji.

8 W tej kwestii dominowały dwa główne nurty orzecznicze, a mianowicie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz wykluczające taką możliwość.

9 Zwolennicy pierwszego poglądu wskazywali, że jedynie ta jednostka (jako osoba prawna), jeżeli wykaże swój własny, indywidualny interes prawny do wniesienia skargi, jest podmiotem legitymowanym do występowania w tym postępowaniu, natomiast nie jest nim organ tej jednostki. Przyjmowano, że pojęcie strony ma charakter materialnoprawny i sam fakt wydania przez organ gminy decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej. Ocena legitymacji procesowej gminy w postępowaniach, w których jej organ z mocy przepisu prawa załatwia sprawę w pierwszej instancji, winna być poddana wnikliwej analizie, a w razie stwierdzenia istnienia interesu prawnego może uczestniczyć w postępowaniu na takich samych zasadach jak każda inna strona (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1623/97, z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 81/98, z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2405/11 oraz orzeczenia SN: wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 i postanowienie z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 177/01). Podzielający przedstawione zapatrywanie wskazywali w szczególności na okoliczność, że organ jednostki samorządu terytorialnego załatwiając sprawę, w której jednostka ta posiada zgodnie z art. 28 k.p.a. status strony, nie reprezentuje jej interesu prawnego, a jedynie interes administracji publicznej. W sytuacji, gdy odmawia się gminie statusu strony, to nikt w tym postępowaniu nie wyraża jej interesu, ponieważ organ administracji może wyrażać tylko własną wolę. Zwracali przy tym uwagę, że aktualnie między organami jednostek samorządu terytorialnego występującymi w pierwszej instancji a organami wyższego stopnia nie ma żadnych powiązań o charakterze organizacyjnym. W konsekwencji zanegowano przyjęcie, że wola wyrażona przez organ wyższej instancji służy realizacji interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, której organ orzekał w niższej instancji, jako że jednostka ta może posiadać odmienny i niezależny interes prawny od woli wyrażonej przez organ wyższej instancji.

10 Z kolei przedstawiciele drugiego kierunku orzeczniczego, dominującego zarówno w starszym, jak i aktualnym orzecznictwie podkreślali, że organ nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne działa jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. W działalności tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (zob. uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r. sygn. akt III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; postanowienia NSA: z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 157/09; z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2585/11). Wskazywano, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (tak NSA w postanowieniu z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 132/08). U podstaw zaprezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1655/13, Lex nr 1769217).

11 Zbliżone stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w której przyjął, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W uchwale tej NSA wysnuł wniosek, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

12 Do sygnalizowanych wątpliwości w orzecznictwie, pojawiających się również w doktrynie, odniósł się NSA w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54) przyjmując, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego (NSA oceniał w uchwale status powiatu) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od sposobu jego reprezentacji i dlatego bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

13 Powyższe dowodzi o doniosłości przedmiotowego zagadnienia, które zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie na przestrzeni ostatnich lat zostało poddane wielu zabiegom interpretacyjnym. Pozwoliło to na wypracowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych w miarę jednolitego stanowiska uznającego, że gminie nie przysługuje status strony postępowania w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego uchylająca wydaną przez organ gminy w pierwszej instancji decyzję.

14 Zatem przyjąć należy, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu z uwagi na brak po stronie Gminy interesu prawnego. Jak wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

15 Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji.

16 Przedstawione rozważania pozostają również aktualne przy wniesieniu przez organ I instancji sprzeciwu.

17 Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Gmina C. nie jest uprawniona do wniesienia sprzeciwu od decyzji Kolegium. Decyzja organu II instancji została bowiem wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy C., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Zatem strona skarżąca nie może wnieść sprzeciwu w sprawie, w której sama wydała decyzję jako organ I instancji. Brak jest bowiem normy prawa materialnego, z której wynikałoby uprawnienie Gminy do działania w charakterze strony w sprawie dotyczącej żądania zwrotu od posiadacza odpadów kosztów ich usunięcia i unieszkodliwienia.

18 Z tych przyczyn Sąd sprzeciw jako niedopuszczalny odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.