Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1306/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1306/10

Sentencja

1 Dnia 8 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1599/09 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki odcinka sieci cieplnej.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. – wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej sieci cieplnej, wybudowanej w liniach rozgraniczających ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (magistrala [...]) w Warszawie, nakazał inwestorowi – A. S.A., dokonanie rozbiórki tejże sieci cieplnej, na odcinku obejmującym działki nr ew. [...].

4 W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego zatwierdził projekt budowlany zamienny i pozwolił na realizację wyżej wskazanej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymał decyzję Starosty Warszawskiego.

5 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 1495/02) uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] marca 2000 r., podnosząc, że skoro w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki nr [...], w wyniku zasiedzenia, był S.P., to zgoda gminy na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane, nie mogła rodzić skutków prawnych wymaganych przepisami Prawa budowlanego.

6 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdził nieważność wyżej wskazanych decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. oraz z dnia [...] marca 2000 r.

7 Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 603/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję.

8 Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja rozpoczęta została w trakcie trwania postępowania odwoławczego, a zatem w warunkach samowoli budowlanej.

9 Organ podjął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, że w dniu 24 lipca 2006 r. inwestor dostarczył nieaktualną dokumentację z 1998 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowej inwestycji.

10 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne.

11 W wyniku skargi S.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r. sygn. VII SA/Wa 64/07 uchylił decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu wyroku sądowego wskazano, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu, a zatem przystąpienie do budowy bez uzyskania w ogóle pozwolenia jak i przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną w I instancji, kwalifikowane jest przez prawo jako działanie w warunkach samowoli budowlanej.

12 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazującą inwestorowi rozbiórkę sieci, ze wskazaniem konieczności uzupełnienia dokumentów odnośnie tytułu własności nieruchomości.

13 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy kolejną, wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nakazał inwestorowi – A. S.A. dokonanie rozbiórki przedmiotowej sieci cieplnej wybudowanej na odcinku obejmującym w części działki nr [...], nr [...], [...], [...] i nr [...] z obrębu [...]. Organ wskazał, iż rozpatrywał sprawę w trybie art. 48 Prawa budowlanego i powołał oświadczenie S.P. z dnia 5 marca 2009 r., który jako właściciel działki nr [...] nigdy nie wyraził zgody na dysponowanie przez A. jego działką.

14 Rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji w części określającej adresata przedmiotowego obowiązku i w tym zakresie orzekł: "nakazuję A. z siedzibą w W.". Organ utrzymał w mocy decyzję I instancji w pozostałym zakresie.

15 W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie nakazano rozbiórkę sieci cieplnej wybudowanej na wskazanym odcinku, zważywszy brak zgody do dysponowania działką nr [...] przez inwestora. Postępowanie obu instancji jak i postępowanie sądowe prowadzone było z udziałem A. S.A., a że decyzja powinna zawierać precyzyjne oznaczenie podmiotu odpowiednie do danych z rejestru, należało uchylić decyzję organu I instancji w tym zakresie i orzec w tej części co do istoty uwzględniając prawidłową nazwę zobowiązanego.

16 Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji względnie ich uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zmianie w osnowie decyzji II instancji oznaczenia strony oraz przekroczenie zakresu tego przepisu poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Zarzucił także nieprawidłowe oznaczenie przedmiotu postępowania i rozpoznanie sprawy mimo braku odwołania inwestora i jego pisma z 19 czerwca 2009 r.

17 Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że organ nie dysponował odwołaniem skarżącego z dnia 31 marca 2009 r., na co wskazuje sama treść decyzji, w której brak przytoczenia argumentów i zarzutów odwołania i treść notatki urzędowej z dnia 20 lipca 2009 r. zawartej w aktach, iż takiego odwołania w tym dniu nie było. Fakt braku tego odwołania w aktach sprawy w chwili obecnej powoduje niemożność skontrolowania przez Sąd prawidłowości stanowiska organu odwoławczego. Nieprawidłowa jest też podstawa prawna decyzji II instancji, gdyż utrzymuje ona w mocy rozstrzygnięcie I instancji w mocy i powinna być wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem określenia adresata w rozstrzygnięciu I instancji jest uchybieniem organu w staranności zapisu nazwy. W ocenie Sądu I instancji, w tej konkretnej sprawie nie jest to adresat nieznany (nieistniejący), a niedokładność zapisu mogła być skorygowana jako omyłka (skrót "A." używany jest potocznie i był też używany w pismach inwestora). Zdaniem Sądu I instancji, budzić musi zastrzeżenia okoliczność, że decyzja określa położenie sieci cieplnej na terenie kilku działek, przy czym jedną z nich (dz. nr [...]) inwestor nie dysponował, bowiem jest ona własnością S.P. Z treści decyzji wnosić należy brak możliwości legalizacji obiektu również na terenie pozostałych działek, przy czym organ nie przedstawia w tym zakresie żadnych rozważań.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło A. S.A. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

19 Po pierwsze, art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. polegające na zaakceptowaniu sytuacji prawnej, w której orzeczenie II instancji nie spełnia ani normy z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ani normy z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż uchyla decyzję w części, zaś w pozostałym zakresie utrzymuje decyzję w mocy.

20 Po drugie, art. 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na przyjęciu, że określenie adresata w zaskarżonej decyzji administracyjnej jest wyłącznie uchybieniem organu w staranności zapisu nazwy, a nie oznacza wskazania adresata nieistniejącego.

21 Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu i udzielenia w tym zakresie wskazania co do dalszego postępowania odnośnie zgłoszonego przez skarżącego zarzutu, zgodnie z którym decyzje organu I jak i II instancji zostały wydane w stosunku do przedmiotu nieistniejącego, tj. sieci cieplnej w liniach rozgraniczających ul. Augustówka od ul. Powsińskiej do zawodzie tzw. magistrala s.c. "Południowa BIS" etap I zad. 2 wzniesionej na nieruchomościach stanowiących działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], mimo że część wymienionych działek należy do obrębu [...].

22 Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

23 W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

26 Zaskarżony wyrok uwzględnił skargę A. S.A. w W., a skarga kasacyjna wniesiona przez to przedsiębiorstwo kwestionuje uzasadnienie tego wyroku podnosząc, iż narusza ono jego interes prawny. Stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze kasacyjnej nie można jednak podzielić. Powodami uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było:

27 1) stwierdzenie, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie posiadał tego odwołania w aktach sprawy, co powoduje też niemożliwość skontrolowania przez Sąd prawidłowości stanowiska drugiej instancji;

28 2) zastosowanie nieprawidłowej podstawy prawnej (zaskarżonej) decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż właściwą podstawą powinien był być przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy praktycznie utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, prostując tylko pomyłkę w oznaczeniu jej adresata;

29 3) uznanie, że nieprawidłowo oznaczono przebieg spornej sieci cieplnej, a nadto decyzja nie zawierała żadnych rozważań co do wadliwości inwestycji – z wyjątkiem działki nr 139 należącej do S.P.

30 Stwierdzenie tak poważnych uchybień w postępowaniu przed organem odwoławczym i w wydanej przez ten organ decyzji w pełni uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji niezrozumiałe są te zarzuty skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca podnosi, że WSA nie dokonał należytej kontroli działania organu administracji publicznej, akceptując wadliwe rozstrzygniecie. Również zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej pkt I 3 jest nieuzasadniony, bowiem Sąd stwierdzając istnienie zarzuconych skargą wadliwości, również co do oznaczenia podmiotu zobowiązanego i przedmiotu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Spowoduje to ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym organ odwoławczy przy tym, rozpoznaniu będzie mógł usunąć stwierdzone uchybienia albo przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

31 Należy stwierdzić, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym razie nie narusza interesu prawnego skarżącego. Wbrew jego stanowisku mylne oznaczenie adresata decyzji pierwszoinstancyjnej nie oznacza, że postępowanie toczyło się i decyzja została wydana w stosunku do nieistniejącego podmiotu. Stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, a następnie postępowania sądowego, było skarżące A. w W. a wadliwe określenie jego nazwy w decyzji pierwszoinstancyjnej wymagało tylko usunięcia tego błędu i prawidłowego określenia adresata. Wyrażone odnośnie tej kwestii poglądy WSA w treści zaskarżonego wyroku nie naruszają ani prawa, ani uzasadnionego interesu prawnego strony skarżącej. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.