Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r., VII SA/Wa 64/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r., VII SA/Wa 64/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci cieplnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. (nr [...]) – na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane(t.j. Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej sieci cieplnej, wybudowanej w liniach rozgraniczających ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (magistrala sc. [...]) w W., nakazał inwestorowi – [...] Przedsiębiorstwu [...] SA, dokonanie rozbiórki tejże sieci cieplnej, na odcinku obejmującym działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...].

3 W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2000r. (nr [...]) Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i pozwolił na realizację wyżej wskazanej inwestycji.

4 W postępowaniu odwoławczym, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000r. (nr [...]) utrzymał ww. decyzję Starosty [...].

5 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2003r. (sygn. akt IV SA 1495/02) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r.oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r., podnosząc, że skoro w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki nr [...], w wyniku zasiedzenia, był S. P., to zgoda gminy na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane, nie mogła rodzić skutków prawnych wymaganych przepisami Prawa budowlanego.

6 Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r ([...])) stwierdził nieważność wyżej wskazanych decyzji z dnia [...] lipca 2000r. oraz z dnia [...] marca 2000r.

7 Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2005r. (sygn. akt VII SA/Wa[...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję.

8 Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. stwierdził, że przedmiotowa inwestycja rozpoczęta została w trakcie trwania postępowania odwoławczego, zatem w warunkach samowoli budowlanej.

9 W związku z powyższym organ podjął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. ([...]), wydanym w trybie 48 ust. 2 ww. ustawy nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 2, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

10 Z uwagi na fakt, że w dniu [...] lipca 2006r. inwestor dostarczył nieaktualną dokumentację z 1998r., organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowej inwestycji.

11 Po rozpatrzeniu odwołania inwestora - [...] Przedsiębiorstwa [...] SA, od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2006r. ( nr [...]) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane( t.j. Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji w trybie art. 48 ww. ustawy Prawo budowlane.

12 W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż bezsporne jest w sprawie, że inwestor rozpoczął budowę przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] marca 2000r.

13 Jednak zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ww. ustawy dotyczy tylko obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast przedmiotowa inwestycja została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w takim przypadku inwestorowi nie można postawić zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48.

14 W ocenie organu wojewódzkiego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w zależności od jego wyników zastosować odpowiednio przepisy art. 51 pkt 1-3, zatem w sprawie winno być wszczęte postępowanie naprawcze w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego.

15 Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł S. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 48 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlanego poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 51 pkt 1 - 3, które to przepisy zdaniem organu odwoławczego winny mieć zastosowanie, a w konsekwencji błędne uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4.

16 W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z taką interpretacją prawa się nie zgadza, i stwierdził, że wydaje się nieuprawnione uznanie, że "wymagane pozwolenie", o którym mowa w art. 48 nie obejmuje "ostatecznego pozwolenia", o którym mowa w art. 28. W ocenie skarżącego organ II instancji pominął, wskazując jako właściwą drogę - art. 51 ww. ustawy, warunek wdrożenia tej procedury przed upływem terminu z art. 50 ust 4, co jest z kolei warunkiem ważności wydanych w tym trybie decyzji, a niemożliwym do spełnienia w tej sprawie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

18 Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

19 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozstrzyganej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie.

20 Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w szczególności protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2006r. inwestor - [...] Przedsiębiorstwo [...] SA - rozpoczął budowę przedmiotowej sieci cieplnej przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r.

21 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - stwierdził, że samo rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji, nie może być w świetle art. 48 i 28 ustawy Prawo budowlane uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. W ocenie organu z treści art. 48 wynika, że warunkiem wydania decyzji o której w nim mowa jest brak "wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "ostatecznego pozwolenia". Zatem, gdyby ustawodawca zamierzał objąć hipotezą art. 48, także rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, to w art. 48 dokonałby wyraźnego odesłania do art. 28, a takiego odesłania przepis ten nie zawiera.

22 Skład orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela argumentacji prawnej przestawionej w kontrolowanej decyzji oraz stanowiska wyrażonego w powołanych przez organ odwoławczy wyrokach.

23 Wskazać bowiem należy, że przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane formułuje jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Powyższa zasada i wyjątki od niej wymienione w dalszych przepisach ww. ustawy, uzasadniają stwierdzenie, że wszelka działalność, która odpowiada definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7, może być podjęta tylko po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

24 Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że decyzja ta musi być ostateczna, czyli taka od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Odwołanie nie służy w administracyjnym toku instancji tylko od decyzji wydanej przez organ odwoławczy bądź od decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli upłynął termin do wniesienia odwołania.

25 Wobec wyraźnego powiązania w art. 28 ust 1 uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, należało uznać za błędne.

26 W ocenie Sądu, zarówno przystąpienie do budowy bez uzyskania w ogóle bez pozwolenia na budowę, jak i przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną w I instancji, kwalifikowane jest przez prawo jako działanie w warunkach samowoli budowlanej, bowiem narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy Prawo budowlane (vide wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999r. sygn. akt IV SA 23/97, Lex nr 47828, wyrok WSA z dnia [...] sierpnia 2004r., sygn. akt IV [...], Lex nr 158899).

27 Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że inwestor - [...] Przedsiębiorstwo [...] SA – rozpoczynając roboty budowlane przy budowie przedmiotowej sieci cieplnej przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r. działał w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ww. ustawy.

28 Z tych wszystkich względów należy uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

29 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie przytoczonej przez Sąd argumentacji i przeprowadzenie ponownego postępowania, które ma na celu powtórne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 kpa.

30 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji.