Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., II OSK 1169/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., II OSK 1169/14

Sentencja

1 Dnia 17 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 100/13 w sprawie ze skargi J.H. w przedmiocie przewlekłości postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 100/13, oddalił skargę J.H. w przedmiocie przewlekłości postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie wniosku z dnia 1 marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W uzasadnieniu wyroku podano, iż w skardze, która do Sądu wpłynęła w dniu 18 marca 2013r., J.H. wniósł o stwierdzenie przewlekłości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

3 w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 6 sierpnia 2012r., wezwania z dnia 14 listopada 2012r. oraz wniosku z dnia 1 marca 2011r. Wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...] zł oraz kosztów procesu i ustalenie osób winnych zaistniałej sytuacji, a także ustalenia przyczyn tej przewlekłości w działaniu organu. Skarżący stwierdził, że organ nie rozstrzygnął sprawy z jego wniosku z dnia 1 marca 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 czerwca 2010r., zajmuje się wieloma innymi sprawami, a nawet wywołał spór kompetencyjny. Również mimo złożonego wniosku z dnia 6 sierpnia 2012r. o doręczenie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ nie doręczył jej, informując skarżącego, że przedmiotowa uchwała nie stanowi integralnej części akt sprawy. W ocenie skarżącego Kolegium powinno także dokonywać mu doręczeń w toczącym się sporze kompetencyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, wyjaśniając przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013r., sygn. akt II OW 181/12, wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2011r. Wobec tego Kolegium nie pozostaje w zwłoce w przedmiocie merytorycznego załatwienia tego wniosku skarżącego. Sąd pierwszej instancji uznając skargę za nie zasadną, wyjaśnił, że przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także w art. 37 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, wymaganą zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) lub mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw określa art. 35 k.p.a., który stanowi, że sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Sąd wskazał, iż art. 149 § 1 p.p.s.a. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy akt lub interpretacja zostały już przez organ wydane lub czynność została dokonana lub też stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. W |orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. W sytuacji, gdy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia o treści wskazanej w art. 149 § 1 p.p.s.a., skarga podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona. Jeżeli natomiast po wniesieniu skargi, a przed dniem orzekania przez sąd, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W świetle art. 149 § 1 zd. 1 i zd. 2 P.p.s.a. brak jest możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłość bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania procesowego. Z powyższego, w ocenie Sądu wynika, że skarga J.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zakresie rozpoznania jego skargi dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 czerwca 2010 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, musi podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Analiza przebiegu postępowania prowadzonego przez Kolegium nie potwierdza zarzutów skarżącego co do przewlekłości tego postępowania. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił na podstawie art.157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji po rozpatrzeniu wniosku J.H. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 25 października 2006 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

4 z dnia 28 marca 2003r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 8 stycznia 2003r., nr [...], zatwierdzającą projekt scalenia części gruntów wsi S., gm. S., w odniesieniu do gruntów wydzielonych dla J.H.. W uzasadnieniu decyzji z dnia 30 czerwca 2010 r. organ wyjaśnił, że we wniosku skarżący nie podał żadnej z przesłanek będących |podstawą stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art.156 § 1 k.p.a., a jego zarzuty nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto podaniem z dnia 6 sierpnia 2003 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 marca 2003 r., nr [...], podnosząc, że ta decyzja została wydana na podstawie fałszywych dowodów. Po wznowieniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia 25 października 2006 r., nr [...], odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty sfałszowania dokumentów nie zostały w żaden sposób potwierdzone. J.H. nie wyjaśnił, jakie okoliczności ważne dla sprawy zostały ustalone na podstawie dokumentów uważanych przez niego za fałszywe. Wojewoda podkreślił, że kwestionowane przez skarżącego dokumenty nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy scalenia części gruntów. Wnioskiem z dnia 1 marca 2011 r. skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 czerwca 2010 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazując, że decyzja ta nie posiada właściwych podstaw prawa procesowego oraz została doręczona osobom niemogącym być stronami postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ powinien wszcząć postępowanie na podstawie art. 61 § 1 i § 3 oraz § 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał wniosek skarżącego z dnia 1 marca 2011r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] ( akta administracyjne tej sprawy wpłynęły do Kolegium w dniu 28 marca 2012r.)m jako organowi właściwemu rzeczowo do merytorycznego załatwienia sprawy. W dniu 3 lipca 2012 r. Kolegium przekazało na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawę do merytorycznego załatwienia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wyjaśniając, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w dniu 17 kwietnia 2012 r., OPS 1/12, określającą organ właściwy wyższego stopnia w rozumieniu art.157 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Organem właściwym do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2011 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia 30 października 2012 r. Minister zwrócił akta do Kolegium, stwierdzając, że jest związany wydanym postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011 r. przekazującym sprawę do załatwienia przez Kolegium. W dniu 15 listopada 2012 r. Kolegium wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku J.H. z dnia 1 marca 2011r. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2013r. sygn. akt II OW 181/12. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do załatwienia wniosku J.H. z dnia 1 marca 2011 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący był informowany o czynnościach procesowych podejmowanych przez Kolegium. Został także powiadomiony przez Naczelny Sąd Administracyjny o terminie posiedzenia, na którym rozstrzygano spór kompetencyjny. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut dotyczący odmowy doręczenia skarżącemu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2012r. sygn. akt OPS 1/12, wobec poinformowania go przez Kolegium o tym, że przedmiotowa uchwała jest dostępna na stronach internetowych NSA. Organy administracji nie mają obowiązku doręczania stronom postępowania administracyjnego odpisów uchwał czy też innych rozstrzygnięć NSA, które mogą mieć zastosowanie w konkretnej sprawie. Sąd uznając za bezzasadny zarzut skarżącego o nie rozpoznaniu wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśnił, że Kolegium nie prowadziło postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez NSA. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od Kolegium kwoty 4000 zł, gdyż po pierwsze - skarżący nie wskazał z jakiego tytułu domaga się tej kwoty, po drugie - żądanie takie nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa. Konstancji Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie pozostawało w zwłoce w przedmiocie merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2011r., ponieważ nie było organem właściwym rzeczowo do jego załatwieni. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.H. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 12a § 2 p.p.s.a., poprzez zarządzenie zwrotu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 24 stycznia 2014 r., akt administracyjnych organowi, w sytuacji, gdy sam Sąd dnia 8 stycznia 2014 r. zwrócił do ORA w Lublinie o wyznaczenie pełnomocnika, co spowodowało bak dostępu wyznaczonego pełnomocnika do akt sprawy administracyjnej przy pisaniu skargi kasacyjnej- niemożność merytorycznej kontroli orzeczenia, a w konsekwencji pozbawienia prawa do obrony i nieważność postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2013 r., oddalający skargę J.H. na przewlekłość postępowania SKO w [...] z dniem 17 grudnia 2013 r. stał się prawomocny. W dniu 8 stycznia 2014r. Sąd w związku z przyznaniem skarżącemu prawa pomocy w pełnym zakresie, zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w L. o wyznaczenie adwokata do niniejszej sprawy. W dniu 23 stycznia 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo informujące, że Okręgowa Rada Adwokacka wyznaczyła adw. [...]. Następnie w dniu 24 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał zarządzenie w przedmiocie zwrotu akt administracyjnych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd zarządził zwrot akt administracyjnych dzień po tym, jak dowiedział się, że w sprawie został wyznaczony pełnomocnik, który będzie chciał do tych akt uzyskać dostęp, aby skontrolować wyrok. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż ma tylko tygodniowy termin na sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, zaś jako nieumocowany w postępowaniu przed SKO w [...] nie mógł uzyskać dostępu do akt administracyjnych. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że prawo strony do dostępu do akt sprawy jest obok prawa dom udziału w rozprawie, jednym z podstawowych przejawów zasady wewnętrznej jawności postępowania sądowego. Brak dostępu do akt administracyjnych powoduje, że pełnomocnik nie może dokonać analizy, czy ustalony w sprawie stan faktyczny jest prawidłowy. Nie jest możliwa kontrola orzeczenia do której wyznaczony był pełnomocnik. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym naruszenia dyspozycji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie upatruje nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazując na to, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządził w dniu 24 stycznia 2014 r. zwrot akt administracyjnych organowi, pomimo że wcześniej w dniu 8 stycznia 2014 r. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o wyznaczenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu, to zaś spowodowało brak dostępu do akt administracyjnych sprawy przy pisaniu skargi kasacyjnej – niemożność merytorycznej kontroli orzeczenia. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu zauważyć należy, iż stosownie do treści w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zatem dopuszczalność takiego stwierdzenia zachodzi jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 136/12, dostępne w CBOSA). Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1114/10, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie niewątpliwie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie ustanowiony z urzędu nie mógł zapoznać się z aktami administracyjnymi sprawy, bowiem Sąd I instancji przedwcześnie zarządził na podstawie art. 286 § 1 p.p.s.a. zwrot akt organowi administracji publicznej. Jednakże w warunkach rozpoznawanej sprawy okoliczność polegająca na niemożności zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uniemożliwiała w istocie profesjonalnemu pełnomocnikowi sporządzenie skargi kasacyjnej w celu zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 100/13. Sporządzenie skargi kasacyjnej było bowiem możliwe w oparciu o poznaną treść uzasadnienia powołanego wyroku, dokumentację znajdującą się w aktach sądowych tej sprawy, jak również treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OW 181/12, rozstrzygającego zaistniały w tej sprawie spór o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi do załatwienia wniosku J.H. z dnia 1 marca 2011 r. Stąd też zarzut naruszenia art. 12a § 2 p.p.s.a., aczkolwiek wskazujący zasadnie na uchybienie Sądu pierwszej instancji, nie mógł odnieść oczekiwanego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Czynienie bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu pozbawienia strony możności obrony swoich spraw w sytuacji, gdy istniała faktyczna możliwość sporządzenia właściwej skargi kasacyjnej od powołanej wyżej wyroku Sądu Wojewódzkiego, nie może skutkować nieważnością postępowania. Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.