Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2021 r., II SA/Wr 493/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2021 r., II SA/Wr 493/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: sędzia WSA Olga Białek (spr.), asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej PINB) z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]) nakazującą H. B. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku oznaczonego nr [...] wg. geodezyjnej ewidencji budynków, znajdującego się na działce nr [...], przy ul. S. nr [...] w S. o pow. zabudowy 65,82 m2.

3 Decyzja ta wydana została po ustaleniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

4 W związku z informacją Komendanta Komisariatu w S. o samowolnym wybudowaniu przez skarżącego stolarni na części wspólnej działki siedliskowej, PINB podjął czynności wyjaśniające, podczas których, przesłuchał w charakterze strony skarżącego oraz przeprowadził kontrolę budowy.

5 W protokole z dnia [...] grudnia 2017 skarżący oświadczył, że to on jest inwestorem "odtworzenia budynku". Wyjaśnił, że w dacie rozpoczęcia robót z pierwotnego budynku pozostały tylko fundamenty i części muru od strony elewacji tylnej budynku mieszkalno-gospodarczego. Pozostałości ścian miały wysokość około 1,5 m w najwyższym punkcie. Skarżący podał, że odtworzenia budynku dokonał w 2011 r. bez pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia. W tym samym roku zakończył inwestycję która odpowiada obecnej zabudowie. Obejmuje ona jedno pomieszczenie użytkowane jako magazyn desek i maszyn służących do obróbki desek, wykorzystywane na cele stolarni. Rozbudowa jest niższa niż pierwotna zabudowa. Skarżący oświadczył także, że w 2011 r. rozpoczął działalność w tym pomieszczeniu.

6 Z przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] lutego 2018 r. kontroli wynika, że wzdłuż budynku oznaczonego nr [...] w S. wykonana została rozbudowa budynku. Istniejący budynek połączony jest z nową zabudową otworem drzwiowym o wymiarze 1,73 m x 2,73 m. W otworze tym znajdują się stopnie schodowe. Rozbudowa o wymiarach w obrysie wewnętrznym 10,70m x 4,92m stanowi pomieszczenie stolarni, w którym znajdują się urządzenia stolarskie, piec przystawny oraz drewno. Wysokość pomieszczenia wynosi 2,60m -2,80 m. Rozbudowa wyposażona jest w instalację elektryczną, wentylacyjną i przewody dymowe. Przy wyjściu znajduje się dobudowa, wsparta na podmurówce oraz słupach, służąca jako pomieszczenie na trociny z odciągu mechanicznego o wymiarach 2,32 m (2,15 -1,80m) i wysokości 2,40m -2,70m.

7 Organ pozyskał także dokumentację dotyczącą postępowania przeprowadzonego przez Starostę Ś., w wyniku którego, wydana została decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego istniejącego w budynku mieszkalno-gospodarczym na pomieszczenie produkcyjne (stolarnię).

8 W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, PINB w dniu [...] marca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku oznaczonego nr [...] wg. geodezyjnej ewidencji budynków, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. S. nr [...] w S. o część produkcyjną o pow. zabudowy 65,82 m2 oraz o wykorzystaniu dotychczas zebranego materiału dowodowego.

9 W dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzono dowód z oględzin, który potwierdził, że dotychczasowy stan faktyczny opisany z w protokole z [...] lutego 2018r. nie uległ zmianie. Przesłuchana w dniu [...] kwietnia 2018 r. Ł. S. (ówczesna współwłaścicielka działki) potwierdziła, że inwestorem rozbudowy był skarżący. Oświadczyła także, że około 2006 r. w miejscu istniejącej stolarni (rozbudowy), nie było żadnego obiektu kubaturowego. Wówczas obszar ten był wyrównany do poziomu istniejącego ogrodu, istniał tylko fragmentaryczny murek do około 1,5 m wysokości, ale nie wygradzał on żadnego pomieszczenia.

10 Podczas przesłuchania w dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący potwierdził wcześniejsze oświadczenia. Dodał także, w miejscu obecnej rozbudowy były pozostałości po pierwotnie istniejącej zabudowie. W dacie rozpoczęcia robót nie było dachu, ściany były fragmentaryczne, nie było odbudowanego pomieszczenia przy wejściu do głównej części rozbudowanego pomieszczenia. Nie było żadnych instalacji. Skarżący przedłożył materiał fotograficzny i potwierdził, że dokumentacja przedłożona przez Ł. S. przedstawia zabudowę działki i odzwierciedla stan zabudowy działki przed rozpoczęciem inwestycji.

11 Na podstawie uzyskanego w dniu [...] sierpnia 2018 r. wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo – zachodniej gminy S. obejmującej wsie: S., G., O., M., G., S., T., G. uchwalonego z dniu [...] października 2004 r. uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...], organ ustalił, że wieś S. położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 8 MU 8 o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. Działka na której znajduje się inwestycja, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową z usługami i znajduje się w strefie obserwacji archeologicznej.

12 W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej wskazując, że inwestor winien przeprowadzić weryfikacyjne archeologiczne badania ratownicze w celu określenia zniszczeń powstałych w wyniku realizacji robót ziemnych w występujących warstwach antropogenicznych co wymaga pozwolenia konserwatorskiego.

13 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] grudnia 2019 r. dokumentów niezbędnych dla dokonania legalizacji samowolnej rozbudowy budynku. Postanowienie to nie zostało zaskarżone w toku instancji.

14 W odpowiedzi na zapytanie skarżącego, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. PINB poinformował go o podstawach prawnych i sposobie wyliczenia opłaty legalizacyjnej. W aktach sprawy znajduje się adnotacja pisemna z dnia [...] września 2019r. w której wysokość opłaty legalizacyjnej wyliczona została na kwotę 375 000 zł.

15 Wobec niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku oznaczonego geodezyjnie nr [...] o pow. zabudowy 65,82 m2.

16 W odwołaniu od tej decyzji H. B. oświadczył, że nie zgadza się z objęciem rozbiórką także pozostałości poprzedniej zabudowy jak fundamenty i posadzka. Zarzucił, że nie został poinformowany o wyraźnej kwocie opłaty legalizacyjnej, co jego zdaniem, powinno mieć miejsce w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. Uważa, że organ w całości oparł swoje ustalenia na zeznaniach Ł. S., pomijając składane przez niego dowody i informacje. Organ nie udowodnił, że przed rozbudową brak było pozostałości w postaci fundamentów i posadzki. Skarżący oświadczył także, że odwołuje swoje zeznania co do pozostałych elementów i wysokości ściany w odbudowanym pomieszczeniu, gdyż składał je bardzo zdenerwowany. W jego odczuciu, konsekwencjami ewentualnej samowoli budowalnej powinna być obciążona także Ł. S. (gdyż wraz z mężem korzystała z przedmiotowego pomieszczenia a rozbudowa prowadzona była za ich zgodą i przy ich pomocy) oraz Gmina S., gdyż obciążała go podatkiem za całą powierzchnię stolarni.

17 Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący przedstawił dowody (oświadczenia innych osób oraz wyrok Sądu Rejonowego w Ś.) na potwierdzenie, że Ł. S. jest mało wiarygodnym świadkiem.

18 Utrzymując w mocy decyzję o nakazie rozbiórki DWINB wyjaśnił, że podstawą jej wydania jest art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika, że w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy, właściwy organ stosując ust. 1 tego przepisu, nakazuje rozbiórkę obiektu budowanego lub jego części, będącego w budowie lub wykonanego bez pozwolenia na budowę.

19 Przywołując stosowne orzecznictwo, DWINB wskazał, że procedura legalizacyjna w tym trybie przebiega dwustopniowo. Najpierw organ musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o którym stanowi art. 48 ust. 2 i dopiero po ustaleniu, że przesłanki te zachodzą i stwierdzeniu, że legalizacja jest dopuszczalna, wydaje wskazane postanowienie. W niniejszej sprawie ustalone zostało, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z warunkami technicznymi, jednak wykonana została bez pozwolenia na budowę. Inwestor nie wypełnił nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. obowiązków (nie przedłożył wymaganych dokumentów), co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki, przy czym strona prawidłowo pouczona została o konsekwencjach nie wykonania tych obowiązków.

20 W kontekście zarzutów odwołania DWINB stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgromadzony materiał dowodowy okazał się wystarczający dla wydania decyzji która zawiera wszelkie niezbędne elementy (w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne). Zdaniem organu odwoławczego, PINB dokonał prawidłowej oceny dowodów, zgodnie z zasadą swobodnej oceny, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem są pisemne motywy zapadłego rozstrzygnięcia zawierające przekonującą argumentację (stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.). Wszelkie zalecenia i wnioski zostały prawidłowo, adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego zweryfikowane, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i przedmiotu postępowania. Podniesione w odwołaniu zarzuty mające, według skarżącego, świadczyć o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, stanowią jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem. DWINB nie zgodził się z twierdzeniem, że zaskarżona decyzja w całości opiera się na zeznaniach i dowodach złożonych przez Ł. S., gdyż wydana została ona podstawie opisanych wcześniej dokumentów, zgromadzonych w sprawie, zeznań strony i świadków oraz kontroli przeprowadzonych przez PINB. Organ II instancji nie zaakceptował także twierdzenia skarżącego, że nie został on poinformowany o wysokości opłaty legalizacyjnej, gdyż w postanowieniu zawarto informację, że wysokość opłaty legalizacyjnej zostanie ustalona odrębnym postanowieniem a pismem z dnia [...] listopada 2019 r. PINB poinformował skarżącego o sposobie naliczenia opłaty legalizacyjnej. W aktach sprawy znajduje się także dokument o wysokości tej opłaty (375 000 zł), więc strona mogła się z nim zapoznać. Pozostałe zarzuty odwołania (konflikt rodzinny, zgoda współwłaścicieli działki lub jej brak na wykonanie rozbudowy ich wiedza lub niewiedza w tym zakresie, kwestia płaconego podatku, społecznie pożyteczna rola stolarni) nie mają – w ocenie organu - znaczenia w rozstrzygnięciu sprawy. Odnosząc się natomiast do wniosku dowodowego skarżącego złożonego w dniu [...] sierpnia 2020r. wraz z załącznikami, organ stwierdził, że sytuacja osobista lub finansowa strony, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego.

21 Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł H. B. zarzucając organowi odwoławczemu, że w decyzji występują nieścisłości dotyczące kwestii poinformowania go o wysokości opłaty legalizacyjnej. Stwierdził, że nie otrzymał pisma z dnia [...] września 2019 r. w którym wyliczona została wysokość tej opłaty na kwotę 375 000 zł, podczas, gdy informacja o wysokości tej opłaty była dla niego bardzo istotna i mała wpływ na dalsze jego działanie. Skarżący wyjaśnił, że na początku listopada otrzymał w siedzibie PINB ustną informację że wysokość opłaty legalizacyjnej będzie wynosić ponad 370.000 zł. Dla upewnienia się, wystąpił o pisemne potwierdzenie kosztów legalizacji, którego jednak nie uzyskał. Organ wyjaśnił tylko, że opłata zostanie wyliczona po przedstawieniu dokumentów.

22 Skarżący nie zgadza się także z tym, że tylko on został uznany za inwestora dokonanej rozbudowy, gdyż do wniosku dowodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. załączył oświadczenia innych osób potwierdzających, że przy wykonywaniu rozbudowy brał udział nieżyjący już mąż Ł. S., która była świadkiem w sprawie. Wykonywana przez niego praca była wkładem w powstanie samowoli na równi z jego pracą i włożonymi przez niego środkami finansowymi – zatem obaj byli inwestorami.

23 Skarżący uważa, że organy nadzoru budowlanego potraktowały go bardzo legalistycznie i "mało ludzko", nie uwzględniając zupełnie jego sytuacji materialnej, uczciwego płacenia zobowiązań, niewiedzy i faktu, że dzięki wykonanej rozbudowie stworzył dla siebie miejsce pracy w środowisku wiejskim. Jeżeli dojdzie do rozebrania samowoli budowlanej, to nie będzie w stanie ponieść nakładów na ewentualną ich odbudowę i zostanie bezrobotnym.

24 Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie przy orzekaniu, znikomą szkodliwość czynu, sytuację osobistą i wszelkie wskazane przez niego okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ocenę wykonanej samowoli, która nie wyrządziła nikomu krzywdy ani szkody.

25 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

26 Zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

27 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

28 Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika także z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznają skargę nie jest związany ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami.

29 W związku z powyższym, mając na uwadze zawarte w skardze wnioski kierowane do Sądu, należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonych aktów kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się innymi niż legalność względami (jak słuszności, celowości czy zasadami współżycia społecznego). Kontrola sądu nie obejmuje także oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się ww. zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., w sprawie I OSK 1403/08, COBSA). Z tych też względów wszelkie argumenty zawarte w skardze opierające się na wskazanych kryteriach nie mogły być uwzględnione przez Sąd.

30 Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, wykazała jednak, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

31 W badanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję którą nakazano skarżącemu, jako inwestorowi, rozbiórkę wykonanej w warunkach samowoli budowlanej rozbudowy o pow. zabudowy 65 m2 znajdującej się na terenie działki nr [...] położonej w S. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stosownie do regulacji ww. przepisu samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki.

32 Z ustaleń poczynionych w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wynika, że określona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania samowola budowalna obejmowała rozbudowę budynku oznaczonego nr [...] wg. geodezyjnej ewidencji budynków zlokalizowanego na działce nr [...] o część produkcyjną o pow. zabudowy 65,82 m2. Podczas czynności kontrolnych PINB ustalił, że przedmiotowa rozbudowa wykonana została wzdłuż budynku nr [...] i połączona została z tym budynkiem otworem drzwiowym. Obejmuje ona pomieszczenie wykorzystywane jako stolarnia o wymiarach w obrysie wewnętrznym 10,70 m x 4,92 m. Do rozbudowanego pomieszczenia przylega także dobudowa wsparta na podmurówce, służąca jako pomieszczenie na trociny, o wymiarach z zewnątrz 2,32 x (2,15-1, 80)m.

33 W świetle powyższych ustaleń faktycznych należy podzielić stanowisko organów, że wykonane w 2011 r., opisane wyżej roboty budowlane należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane stanowiącą rozbudowę której wykonanie wymagało uzyskania przewidzianego w art. 28 ww. ustawy pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, rozbudowa istniejącego budynku, traktowana jest tak samo jak budowa nowego obiektu budowlanego. Powołany przepis zawierający definicję legalną, stanowi wyraźnie, że gdy ustawa mówi o "budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W przypadku rozbudowy należy więc podjąć takie czynności, jak przypadku budowy nowego obiektu. Inwestor jest zobowiązany do przygotowania projektu budowlanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane i złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego.

34 Wobec braku takiego pozwolenia – co w niniejszej sprawie jest niesporne - organ był uprawniony do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Wskazany przepis może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany jest w trackie budowy, jak też w sytuacji, gdy został już wybudowany - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

35 Słusznie jednak przyjęły organy, że samo tylko stwierdzenie faktu wykonania obiektu budowalnego bez pozwolenia na budowę nie jest wystarczające dla orzeczenia nakazu rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz ten nie jest orzekany bezwzględnie. Przepis art. 48 ust. 2 ww. ustawy, określa bowiem szczegółowo przesłanki legalizacji. Trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na dwuetapowość postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Na początku postępowania organ nadzoru budowlanego winien bowiem dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać zalegalizowaniu mając na względzie zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz czy nie narusza on przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ uzna legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń – zobowiązany jest nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. W razie podjęcia przez próby legalizacji samowoli, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Co istotne, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy. Zakończenie tej procedury uzależnione jest jednak od postawy inwestora. Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie spełni wskazanych w postanowieniu obowiązków i nie przedłoży dokumentów niezbędnych do legalizacji, właściwy organ, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązany jest do orzeczenia rozbiórki.

36 Omówione wyżej rozwiązania prawne potwierdzają, że sam fakt stwierdzenia samowoli budowlanej nie powoduje automatycznie wydania orzeczenia rozbiórkowego, lecz konieczne jest uprzednie umożliwienie inwestorowi jej zalegalizowania. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Musi się jednak liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu (lub jego części). Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót (bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona). Brzmienie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

37 W stanie faktycznym niniejszej sprawy – zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami - organy umożliwiły skarżącemu dokonanie legalizacji wykonanej samowoli budowlanej, gdyż po pozytywnej wstępnej weryfikacji pod względem zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowanymi wykonanej rozbudowy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. PINB nałożył na skarżącego obowiązek złożenia w terminie do dnia [...] grudnia 2019 r. dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Faktem bezspornym jest, że pomimo podjęcia przez PINB wszystkich dopuszczalnych środków prawnych w celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej, skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał i nie przedłożył wymaganych dokumentów.

38 W konsekwencji należy zgodzić się organami, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie dokonanej rozbudowy, co jednak nie oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

39 Z punktu widzenia inwestora, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest bezsprzecznie najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest przeto zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1416/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: w CBOSA oraz wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017r., sygn. akt IISA/Ol 526/17 – Lex nr 2350837). Jednym z podstawowych obowiązków organu jest w takim przypadku, precyzyjne, nie budzące jakichkolwiek wątpliwości określenie przedmiotu rozbiórki ze wskazaniem konkretnych elementów obiektu budowlanego i ich usytuowania tak, aby decyzja nie była trudna do wykonania także w ewentualnym trybie postępowania egzekucyjnego.

40 Wskazać należy, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzekając nakaz rozbiórki, organ nadzoru winien w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki. Obowiązany jest tym samym szczegółowo opisać w rozstrzygnięciu obiekt (lub jego część) podlegający rozbiórce, poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów, ich parametrów technicznych, w tym zwłaszcza wymiarów i dokładnej lokalizacji. Ponieważ nałożony decyzją rozbiórkową obowiązek może podlegać egzekucji administracyjnej, niezbędnym jest, aby został on określony w sposób jednoznaczny, bez żadnych nieścisłości, tak, aby nie zmuszać organu egzekucyjnego do poszukiwania dodatkowych dokumentów w celu doprecyzowania nałożonego obowiązku (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 01.07.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 522/15).

41 W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie czynią zadość tym wymogom. Organ pierwszej instancji nie dość precyzyjnie określił przedmiot rozbiórki, przez wskazanie, że nakaz rozbiórki dotyczy rozbudowy budynku oznaczonego nr [...] wg. ewidencji budynków na terenie działki nr [...] (...) o pow. zabudowy 65,82 m2 a organ II instancji w ramach posiadanych kompetencji uchybienia tego nie skorygował. Formułując nakaz rozbiórki, PINB nie określił bowiem w sentencji decyzji charakterystycznych parametrów technicznych i lokalizacji części obiektu podlegającej rozbiórce ale ograniczył się do odesłania, w zakresie oznaczenia budynku poddanego rozbudowie, do numeracji wynikającej z geodezyjnej ewidencji budynków oraz do podania całkowitej powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce. W związku z powyższym zauważyć należy, że aktach sprawy brak jest dokumentu z ewidencji budynków, z którego wynikałoby w sposób jednoznaczny, że istotnie przedmiotem samowolnej rozbudowy jest budynek oznaczony w ewidencji budynków nr [...]. W przedstawionej dokumentacji znajdują się jedynie informacje z rejestru gruntów (ostatni z datą [...] lipca 2019 r.) na których umieszona jest uwaga, że działka nr [...] zabudowana jest budynkami [...], [...]. Z dokumentu tego nie wynika jednak jaka konkretnie jest lokalizacja tych budynków. Lokalizacji tej - zgodnie z podaną numeracją - nie można ustalić także na podstawie innych włączonych do akt sprawy dokumentów geodezyjnych. Z kopii mapy zasadniczej wynika jedynie, że na działce nr [...] linią ciągłą zamkniętą zaznaczony został kontur budynku nr [...] do którego przylega kontur budynku gospodarczego (oznaczony na mapie symbolem "g"). Oprócz tego linią przerywaną zaznaczono kontur oznaczony symbolem "r" (ruiny) przylegający z kolei do konturu budynku gospodarczego. W aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów jak też wypisu z ewidencji budynków. Także dokumentacja sporządzona przez PINB podczas czynności kontrolnych, w szczególności szkic z pomiaru, nie odnosi się do numeracji budynków którą posłużył się organ w decyzji oraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Z powyższego wynika, że określając w osnowie decyzji przedmiot rozbiórki, organ posłużył się danymi, które nie zostały odpowiednio uwidocznione w aktach sprawy oraz w samej decyzji. Sąd podziela stanowisko, że za niedopuszczalne należy uznać takie dokonywanie opisu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce które polega na odesłaniu do opisu jego usytuowania i wymiarów znajdującego się nie tylko poza sentencją decyzji, ale nawet poza samą decyzją - zawartego w dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy niestanowiącym integralnej części decyzji nakazującej rozbiórkę ( podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1847/13). W niniejszej sprawie, w zakresie usytuowania części obiektu podlegającej rozbiórce, organ odesłał do dokumentów i danych (nr budynku według ewidencji gruntów i budynków) które w ogóle nie zostały uwidocznione w aktach sprawy, co powoduje, że tak orzeczony nakaz jest nieczytelny i nieprecyzyjny. Uzasadnione wątpliwości budzić musi także zakres rozbiórki określony jedynie przez podanie powierzchni zabudowy rozbudowanego budynku bez konkretnego wskazania części w której ta powierzchnia się znajduje. Organ powinien opisać konkretne wymiary i lokalizację części podlegającej nakazowi rozbiórki w sposób odpowiadający poczynionym w toku postępowania wyjaśniającego ustaleniom i znajdujący odbicie w aktach sprawy. Określając, że rozbiórce podlega część budynku nr [...] o pow. zabudowy 65,82 m 2, organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób taki zakres rozbiórki został ustalony i co konkretnie (jakie elementy budynku, pomieszczenia lub części pomieszczeń budynku) jest nią objęte. Zauważyć także trzeba, że podana przez powierzchnia zabudowy nie jest weryfikowalna w świetle materiału dowodowego sprawy. Z ustaleń kontrolnych PINB (mających odbicie w protokołach kontroli i szkicach z pomiarów) wynika, że część rozbudowana obejmuje pomieszczenie stolarni o wymiarach wewnętrznych 10,70 m x 4,92m (co daje 52,64m2). Oprócz tego znajduje się dobudowa (pomieszczenie na trociny) o wymiarach zewnętrznych (2,32 m x 2,15m -1,80m). Powierzchnie obu tych pomieszczeń nie dają zatem łącznie powierzchni zabudowy podanej w rozstrzygnięciu decyzji. Z tak ogólnie i nieprecyzyjnie określonego obowiązku nie wynika dostatecznie jasno, które konkretnie części budynku, gdzie zlokalizowane i o jakich wymiarach należy rozebrać, realizując nakaz organu. Zakres rozbiórki (przedmiot rozbiórki) nie został tym samym precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości określony. W okoliczności niniejszej sprawy jest to tym bardziej istotne, że skarżący na etapie postępowania odwoławczego kwestionował zakres nakazanej rozbiórki, odwołując się do "stanu poprzedniego" i podnosząc, że nie zgadza się koniecznością rozbiórki pozostałości poprzedniej zabudowy takich jak, ściany, fundamenty i posadzka. Co istotne, do tego zarzutu odwołania organ II instancji się nie odniósł i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji bez przeprowadzenia oceny nałożonego nakazu rozbiórki także w aspekcie powyższego zarzutu.

42 Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że decyzja organu odwoławczego podjęta została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, która wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję (chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej). W świetle przepisów k.p.a. i poglądów orzecznictwa sądowego, omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Omawiana zasada, dla organu odwoławczego tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, który nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów(tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761). W kompetencjach organu odwoławczego mieści się zatem uprawnienie do korygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć określony w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje, że w uprawnieniach tego organu mieści się także zmiana wadliwego rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstacyjnej.

43 W ocenie Sądu, organ odwoławczy z powyższych obowiązków się nie wywiązał, gdyż nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionujących przedmiot i zakres nakazu rozbiórki ale także we własnym zakresie nie ocenił prawidłowości sformułowania nakazu rozbiórki orzeczonego przez organ I instancji, pomimo, że okazało się ono w tym względzie wadliwe - zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny i nieczytelny, bez określenia charakterystycznych elementów przedmiotu rozbiórki, jego parametrów technicznych i lokalizacji. Nie eliminując tych wadliwości organ odwoławczy dopuścił możliwość różnej interpretacji decyzji co do przedmiotu objętego nakazem rozbiórki.

44 W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 80 , art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.

45 Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo skierowały nakaz rozbiórki do skarżącego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej są obciążone wymienionymi obowiązkami podmioty wskazane tym przepisem. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). Wskazuje się także, że wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego, trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest jednak przypadkowa. Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10, LEX nr 755572). Dopiero zatem w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe oraz, gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków, adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji zaś, gdy nie ulega wątpliwości kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości i usytuowanego na nim obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

46 Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, jest w ocenie Sądu wystraczający dla ustalenia, że skarżący był inwestorem przedmiotowej rozbudowy. W postępowaniu przed PINB dwukrotnie oświadczył bowiem, że to on był inwestorem wykonanych robót (oświadczenie z dnia [...] grudnia 2017 r. i z dnia [...] kwietnia 2018r.). Okoliczność tę potwierdzają także inne dowody złożone przez skarżącego – jak choćby oświadczenia załączone do pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r. których autorzy zaświadczali, że obiekt był odbudowany przez skarżącego oraz Z. B. i E. S. Wreszcie w samej skardze strona potwierdza, że była inwestorem razem z E. S., wyjaśniając, że zaangażował w budowę własną pracę i środki pieniężne. Skarżący jest także współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a tym samym również usytuowanego na niej obiektu. Nie jest także kwestionowane, że to on włada rozbudowanym obiektem stolarni. W świetle powyższych okoliczności organy prawidłowo skierowały nakaz rozbiórki do skarżącego. Nie było natomiast możliwe, skierowanie decyzji zawierającej ww. nakaz ido E. S. – nawet gdyby był inwestorem - jako do osoby nieżyjącej. Taka decyzja dotknięta byłaby bowiem kwalifikowaną wadą prawną, powodującą w tym zakresie jej nieważność.

47 Podniesiona w skardze kwestia dotycząca informowania skarżącego o wysokości opłaty legalizacyjnej nie miała wpływu na ocenę legalności decyzji. Zauważyć trzeba, że w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawarte zostało pouczenie o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej która naliczona zostanie odrębnym postanowieniem. Pouczenie to nie narusza obowiązujących przepisów, gdyż istotnie wysokość tej opłaty organ ustala na późniejszym etapie postępowania w odrębnym postanowieniu, na które służy zażalenie. Postanowienie to wydawane jest jednak po przedłożeniu przez inwestora żądanych od niego dokumentów legalizacyjnych i ich ocenie przez organ. Ustawodawca nie przewidział natomiast obowiązku zawarcia pouczenia o wysokości opłaty legalizacyjnej w postanowieniu wydawanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 września 2011 r. II SA/Gd 372/11 CBOSA). Nadto skarżący sam potwierdza, że otrzymał ustną informację od pracowników organu, że wysokość tej opłaty oscylować będzie na poziomie 370.000 zł, co odpowiada wysokości opłaty wyliczonej w adnotacji urzędowej z dnia [...] września 2019 r. znajdującej się w aktach sprawy. Tym samym, pomimo, że skarżący – jak twierdzi - adnotacji tej nie otrzymał to potwierdza ona wysokość opłaty legalizacyjnej o jakiej został on poinformowany.

48 Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł – jak wyjaśniono to już wcześniej – uwzględnić innych okoliczności (poza zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji) ponoszonych przez skarżącego, jak jego sytuacja materialna i życiowa, brak wiedzy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wskazywanych dotkliwych skutków decyzji. Także organy nadzoru budowlanego nie były władane uwzględnić przy orzekaniu tych okoliczności. Wdrożenie trybu likwidacji samowoli budowlanej określonego w art. 48 Prawa budowlanego, jest bowiem obligatoryjne, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. W konsekwencji nie ma też podstaw do zarzucania z tego względu organom naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

49 Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ wyeliminuje dostrzeżone przez Sąd uchybienia w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, uwzględniając wyrażoną w wyroku ocenę prawną. Działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (w razie konieczności przy uwzględnieniu regulacji wynikającej z art. 136 k.p.a.) organ przystąpi do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym, odniesie się do zarzutu odwołania kwestionującego zakres nakazu rozbiórki oraz usunie stwierdzone w tym zakresie przez Sąd uchybienia odnoszące się do prawidłowego określenia w decyzji, zakresu i przedmiotu rozbudowy.

50 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoje wsparcie znajduje w art. 200 ww. ustawy.