Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r., VII SA/Wa 98/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r., VII SA/Wa 98/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. O. i W. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń U. D. i W. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], stwierdzające, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] zawieszającego wznowione z urzędu, postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze, na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3 Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg.

4 Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], ze względu na pierwszeństwo postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], prowadzonego przez Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a które wówczas było przedmiotem postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

5 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] zawieszającego wznowione z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...].

6 W uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] wskazał, że z chwilą wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym kończy się postępowanie administracyjne wszczęte w tym trybie, nie można już w takiej sytuacji mówić o zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Stwierdził zatem, iż zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie i wydanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Uznał, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., kończącej postępowanie nieważnościowe, nie stanowi przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...].

7 Zdaniem Wojewody [...], wykazane rażące naruszenie prawa, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i brak podstawy prawnej dla wydanego orzeczenia, stanowią naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

8 Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. U. D. i W. O. złożyli zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażaleń uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

9 W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zasada wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. art. 61 § 4 k.p.a., stanowiąca formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, winny znaleźć zastosowanie również w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...].

10 Stwierdził, na podstawie akt postępowania nadzwyczajnego wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...], iż postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzające nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] nie zostało poprzedzone jakąkolwiek czynnością procesową. Organ nie zawiadomił stron o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, ani o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia. Uznał zatem, że organ wojewódzki naruszył art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., bowiem niedopuszczalne jest podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie. Także niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi poważne uchybienie, dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

11 Mając na uwadze treść art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., oraz naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że należało uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

12 Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie w pierwszej kolejności zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i prawidłowe doręczanie stronom korespondencji, w tym postanowienia kończącego postępowanie.

13 Odnosząc się do pisma z dnia 12 września 2013 r., w którym U. D. wycofała zażalenie z dnia 11 września 2013 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wyjaśnił, że stwierdzone wyżej naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji uniemożliwia zastosowanie art. 137 k.p.a. w związku art. 126 k.p.a., zgodnie z którym strona może cofnąć zażalenie przed wydaniem postanowienia przez organ zażaleniowy. Organ zażaleniowy nie uwzględni jednak cofnięcia zażalenia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy postanowienia naruszającego prawo.

14 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. wnieśli M. O. i W. O. domagając się jego uchylenia. W obszernym uzasadnieniu odnieśli się nie tylko do zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, ale również do innych postępowań administracyjnych i sądowych toczących się z udziałem skarżących.

15 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

16 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, albowiem w sprawie winien był znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a co winno było skutkować uchyleniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i umorzeniem postępowania, albowiem w sprawie brak jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r.;

17 2. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 24 § 3 i 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do zarzutów zawartych zarówno w piśmie M. O. z dnia 5 października 2013 r. (w tym dotyczących orzekania w sprawie przez urzędnika Wojewody [...] podlegającego wyłączeniu), jak i pism W. O. oraz zażaleń z dnia 6 września 2013 r. i z dnia 3 października 2013 r.

18 W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był orzec w sprawie merytorycznie i rozstrzygnąć, czy w sprawie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...].

19 Zarzucili, że organ odwoławczy nie ustalił kto jest stroną przedmiotowego postępowania. Nie wskazał również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, poza zawiadomieniem wszystkich stron postępowania i doręczeniu im korespondencji. Podnieśli również, że organ I instancji naruszył nie tylko art. 10 k.p.a., ale również inne zasady postępowania administracyjnego zawarte w przepisach: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

20 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

22 W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz .U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

23 W niniejszej sprawie skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznawaniu sprawy organ nie naruszył przepisów prawa w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

24 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], stwierdzające, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

25 Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia.

26 Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec użycia w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenia o "koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy mającym istotny wpływy na wynik sprawy" w orzecznictwie sądowo – administracyjnym podkreśla się równoznaczność tego pojęcia z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ wyższego stopnia (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12, lex nr 1277990 oraz z dnia 7 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/11, lex nr 1104295). W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

27 Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Poza kontrolą Sądu pozostają także inne zarzuty nieodnoszące się do zaskarżonego rozstrzygnięcia.

28 Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie pierwszoinstancyjne wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

29 Nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

30 Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, a zatem naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzające nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i umożliwienia im czynnego udziału w sprawie oraz nie przeprowadził stosownego postępowania w sprawie. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie zostało poprzedzone jakąkolwiek czynnością procesową podjętą przez organ wojewódzki w toku postępowania.

31 Wobec powyższego zgodzić należy się z organem odwoławczym, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, bowiem organ ten w istocie nie przeprowadził żadnego postępowania. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Aby naprawić uchybienia organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

32 W tak ustalonym stanie faktycznym należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zawiązku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ten wskazał też jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak tego wymaga w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a.

33 W świetle poczynionych przez Sąd rozważań i zgodnie z dokonaną wykładnią przepisów prawa, należało zatem uznać, że zaskarżone postanowienie organu II instancji odpowiada prawu, a zarzuty skarżących są niezasadne. W wypadku, gdy organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji.

34 Mając na uwadze powyższe skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).