Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 2833/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 2833/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...], Główny

3 Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ"), na podstawie art. 138 §

4 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.

5 j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu

6 odwołania E. S. oraz M. i A. S. od decyzji

7 Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak

8 [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek A. S.

9 i E. S. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]

10 lipca 2005 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany

11 i udzielającej A. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-

12 handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wod.-kan.

13 w C. przy ul. T. – W., na działce nr [...]- utrzymał

14 mocy zaskarżoną decyzję.

15 Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] maja

16 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił

17 stwierdzenia na wniosek A. S. i E. S. nieważności

18 decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...].

19 uznając, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta

20 wadą powodującą nieważność.

21 W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że wnioskujący – E. S. i A. S. udowodnili w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3

22 pkt 20 Prawa budowlanego, że posiadają przymiot strony przedmiotowego

23 postępowania, legitymując się tytułem prawnym do nieruchomości gruntowych

24 oznaczonych nr [...] i [...] – A. S. oraz nr [...],[...],[...],[...]

25 i [...]- E. S.. Przymiot strony postępowania, posiada również

26 M. S. współwłaścicielka działek nr [...] i [...]. Organ I instancji

27 doszedł do wniosku, że samo zachowanie odległości, czy też szerzej warunków

28 technicznych w zakresie sytuowania obiektów budowlanych na działce inwestora, nie

29 może automatycznie przesądzać, że osoby mające tytuł prawny do działek

30 znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku nie posiadają interesu

31 prawnego. W ocenie organu wojewódzkiego wskazane powyżej osoby mające tytuł

32 prawny do nieruchomości sąsiadujących z terenem działki inwestora znajdują się

33 w obszarze oddziaływania obiektu z powodu charakteru obiektu, specyficznego

34 rodzaju działalności (pawilon usługowo-handlowy) w odniesieniu do sposobu

35 zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora oraz projektowanego

36 zagospodarowania działki inwestora, w szczególności usytuowania miejsc

37 parkingowych w granicy z działkami zainteresowanych. Przede wszystkim z tego

38 właśnie powodu może zaistnieć możliwość negatywnego oddziaływania parkingu na

39 przyległe nieruchomości.

40 Organ zwrócił uwagę, że celem postępowania nieważnościowego nie jest

41 merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji

42 ostatecznej z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną,

43 wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. W warunkach niniejszej sprawy, w ocenie

44 organu I instancji, w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...]

45 lipca 2005 r. tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła. Nie doszło bowiem do rażącego

46 naruszenia prawa. Brak jest również negatywnych skutków społeczno-

47 gospodarczych wydanej decyzji.

48 W ocenie organu wojewódzkiego podniesione zarzuty nie zasługują na

49 uwzględnienie, bowiem takie okoliczności, jak utrata walorów ekonomicznych

50 nieruchomości, utrata sąsiedztwa parku "[...]" poprzez likwidację wysokiego

51 i niskiego drzewostanu, utrata spokoju, komfortu, prywatności, ciszy i innych walorów

52 w tym atrakcyjności, dotyczą interesu faktycznego a nie prawnego w sytuacji, gdy

53 ocenie podlega decyzja wydawana na podstawie przepisów prawa materialnego

54 (ustawy Prawo budowlane) w sprawie indywidualnej.

55 Organ wskazał również, że § 16 ust. 2 pkt 4 w związku z § 8 pkt 1 uchwały

56 Rady Miejskiej C. z dnia [...] października 2002 r., Nr [...]

57 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

58 terenów położonych w granicach administracyjnych Miasta C. ustala

59 nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej - do 9 m w kalenicy dachu licząc od

60 poziomu gruntu istniejącego dla terenów 5, 11 ZP/U, czyli terenu objętego

61 inwestycją. Opis techniczny do projektu budowlanego pawilonu usługowo-

62 handlowego na działce nr [...] w parametrach technicznych budynku wskazuje

63 wysokość budynku "od terenu do kalenicy 9 m". Również projekt budowlany w części

64 rysunkowej (przekrój A-A i przekrój B-B) wskazuje jednoznacznie, że planowana

65 wysokość budynku od poziomu gruntu do kalenicy dachu wynosi 9 m. Organ podał

66 również, że inną kwestią, nie podlegającą jego kompetencji, jest wykonanie

67 planowanego obiektu, bowiem tutejszy organ bada wyłącznie decyzję wydaną

68 w oparciu o przedłożony projekt budowlany. Organ podniósł, że posłużenie się opinią

69 biegłego czy ekspertyzą urbanistyczno-prawną jako dowodem zgłoszonym przez

70 stronę, nie ma w niniejszej sprawie związku z postępowaniem nieważnościowym.

71 Jeśliby nawet uznać, mając na uwadze opinię biegłego sądowego, że budynek

72 przekracza ustaloną w planie maksymalną wysokość zabudowy o 68 cm to nie

73 w każdym przypadku musi być to uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu

74 art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Również mimo tego, że zaprojektowano budynek

75 jednopiętrowy, to nie doszło zdaniem organu do przekroczenia w sposób rażący

76 maksymalnej wysokości budynku. Ponadto nie naruszono innych przepisów

77 mających zastosowanie w sprawie.

78 Organ wskazał, że należy zachować szczególną ostrożność w stosowaniu

79 norm zawartych w przepisach prawa miejscowego, by nie doprowadzić do

80 naruszenia prawa własności. Nadto podał, że podstawowym celem miejscowego

81 planu, jest zagwarantowanie optymalnego ładu przestrzennego, a przesłanki

82 ekonomiczne i społeczne są jedynie pochodnymi planu. Naruszenie prawa to nie

83 tylko wykroczenie poza treść tekstową planu, ale też zastosowanie na niekorzyść

84 właściciela działki rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Zdaniem organu wszelkie

85 działanie wykraczające poza ścisłą wykładnię zapisów planu prowadzi nie tylko do

86 naruszenia zasad ochrony prawa własności, ale również do działania sprzecznego

87 z Konstytucją, gdyż naruszają konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę prawa

88 własności. Zakres stosowania planu organ I instancji przeprowadził w granicach od

89 zbadania zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć

90 granicy ochrony praw właścicielskich.

91 Organ podał, że z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki,

92 jak i jego części rysunkowej wynika, że zaplanowano 19% zabudowy działki,

93 natomiast pozostałe 81% działki będzie czynne biologicznie. Część rysunkowa

94 i opisowa projektu zagospodarowania terenu przedstawia, że w części działki

95 przeznaczonej na parking zaplanowano zieleń z kratką trawnikową, ścieżki żwirowe

96 oraz siatki trawnikowe w miejscach dojazdu i postoju samochodów, co spełnia

97 wymagania planu. Miejsca parkingowe usytuowane są w granicy z działkami nr

98 [...],[...] oraz [...], których właścicielami są wnioskujący. Jednak odległość

99 miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi

100 w budynkach mieszkalnych usytuowanych na działkach wnioskujących (nr [...],

101 [...] i [...]) zgodna jest z odległością ustaloną w § 19 ust 1 pkt 2 rozporządzenia

102 Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

103 budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania działki nr

104 [...] wynika, że odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń w budynku

105 mieszkalnym na działce nr [...], stanowiącej współwłasność M. i A.

106 S. wynosi ok. 13 m, natomiast odległość ta od okien pomieszczeń w budynku

107 mieszkalnym na działce nr [...] wynosi ok. 11 m, co stanowi o zgodnym z prawem

108 usytuowaniu miejsc parkingowych. Brak negatywnego wpływu miejsc postojowych na

109 zabudowę działek sąsiednich, powoduje ustalona w planie nieprzekraczalna linia

110 zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MN, co stanowi o tym, że na działkach

111 wnioskujących nr [...] i [...] żaden obiekt budowlany nie będzie mógł powstać.

112 W ocenie organu działki wnioskujących nr [...],[...] i [...] mogą być

113 wykorzystane w przyszłości zgodnie z ich przeznaczeniem.

114 Organ wskazał ponadto, że nie zauważył dysproporcji w wysokości zabudowy

115 co do działek sąsiednich. Również zarzuty pozbawienia drogi pożarowej do

116 nieruchomości Państwa S. oraz pozbawienia dojścia pieszego do drogi

117 publicznej właścicielki posesji przy ul. W. [...] i [...], spowodowane zdaniem

118 wnioskujących wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, nie są zasadne.

119 Ciąg pieszy stanowiący obecnie część działki nr [...], został [...] października

120 2003 r. sprzedany przez Gminę C. inwestorowi A. W.

121 jako działka nr [...], którą inwestor następnie zagospodarował, urządzając na niej

122 miejsca postojowe. Jak wynika z zestawienia dat, sprzedaż działki nr [...] nastąpiła

123 w 2003 r. tj. przed wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu

124 [...] lipca 2005 r., a zatem to nie wydanie badanej decyzji spowodowało, że pozbawiono

125 strony drogi pożarowej do posesji przy ul. T. w C., czy dojścia

126 pieszego do posesji przy ul. W..

127 Ponadto badając pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. organ

128 nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca

129 2005 r., znak: [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

130 Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S. i M.

131 S. wnosząc o merytoryczne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności

132 decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...],

133 ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego

134 rozpoznania.

135 Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

136 z dnia [...] września 2012 r., znak [...] utrzymał w mocy

137 zaskarżoną decyzję.

138 Organ stwierdził, że inwestycja przekracza dopuszczalną miejscowym planem

139 zagospodarowania przestrzennego ilość kondygnacji o jedną kondygnację, co

140 stanowi naruszenie przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

141 Jednocześnie przy ocenie ciężaru wskazanego naruszenia organ wziął pod uwagę,

142 że budynek spełnia wymóg w zakresie wysokości. Zdaniem organu z uwagi na

143 zachowanie wysokości przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania

144 przestrzennego, zaprojektowanie jednej kondygnacji więcej, niż to przewiduje akt

145 prawa miejscowego, jest naruszeniem prawa, nie mającym jednakże charakteru

146 kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

147 Organ wskazał, że przy projektowaniu został spełniony wymóg zachowania

148 min. 80% powierzchni biologicznie czynnej. Również z zawartego w miejscowym

149 planie sformułowania, że dopuszcza się zabudowę usługową w formie parterowego

150 pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej o funkcji gastronomii,

151 drobnego handlu detalicznego, galerii plenerowej dzieł sztuki itp. nie wynika, że

152 wymieniony katalog usług ma charakter zamknięty. Powyższy zapis nie wyklucza

153 zatem możliwości zrealizowania obiektu o funkcji hotelowej. Ponadto inwestor do

154 wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył prawidłowo wypełnione

155 oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele

156 budowlane. Zdaniem organu inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia

157 Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków

158 technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., nr

159 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wskazał, że miejsca parkingowe zostały

160 zaprojektowane w odległości ok. 12.5 m od budynku usytuowanego na działce [...]

161 oraz 10 m od budynku usytuowanego na działce nr [...], co jest zgodne z § 19 ust 1

162 pkt 2 w/w rozporządzenia.

163 Ponadto GINB zgodził się ze stwierdzeniem organu wojewódzkiego, że

164 dołączone do akt sprawy opinie biegłych, które powstały po wydaniu kontrolowanej

165 decyzji o pozwoleniu na budowę, nie są dla organu wiążące, bowiem organ

166 prowadzący postępowanie nieważnościowe samodzielnie kontroluje decyzję

167 o pozwoleniu budowę w oparciu o zatwierdzony nią projekt budowlany, pod kątem

168 zaistnienia przesłanki w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu decyzja Starosty

169 [...] z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...], nie jest

170 obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

171 Odnosząc się do zarzutów odwołania, GINB wyjaśnił, że nie kwestionuje, że

172 sporny budynek został zaprojektowany jako dwukondygnacyjny, co stanowi

173 naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

174 jednakże nie wywołuje ono skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do

175 zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Również przytoczona

176 okoliczność, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa może stanowić

177 zdaniem organu podstawę do wznowienia postępowania, pozostaje natomiast bez

178 znaczenia na gruncie postępowania nieważnościowego.

179 Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S. wnosząc o jej

180 uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]

181 lipca 2005 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz

182 zasądzenie kosztów postępowania.

183 Decyzji zarzuciła:

184 1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

185 a/ naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady legalizmu, w tym

186 wyrażonych w art. 2, 7, 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie istotnej gwarancji

187 ochrony relewantnych interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego -

188 podmiotu wznoszącego obiekt budowlany i właścicieli sąsiednich nieruchomości,

189 a także ochrony wartości ogólnych takich jak właściwe zagospodarowanie

190 przestrzenne i porządek urbanistyczny. W przedmiotowym postępowaniu bowiem

191 organ wydający zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę jedynie interes podmiotu

192 wznoszącego obiekt budowlany nie rozpoznając w całokształcie interesu strony

193 skarżącej (właścicieli sąsiednich nieruchomości) oraz nie wypowiadając się w ogóle

194 w zakresie ochrony interesu społecznego, podczas, gdy niezbędnym dla wydania

195 prawidłowej decyzji było zbadanie (kompleksowe) skutków gospodarczych i społecznych w aspekcie możliwości zaakceptowania ich z punktu widzenia

196 praworządności, skoro organ ten ustalił, iż nastąpiło naruszenie przepisów

197 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy wydaniu decyzji Starosty

198 [...] z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...],

199 b/ naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji

200 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, to jest prawa właścicieli

201 sąsiednich nieruchomości do ochrony ich prawa własności, która godzi bezpośrednio

202 w prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości do udziału w postępowaniu

203 administracyjnym prowadzonym w celu udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji

204 realizowanej w ich sąsiedztwie,

205 c/ naruszenie § 16 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania

206 przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...]

207 października 2002r. [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu

208 zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach

209 administracyjnych miasta C. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia

210 [...] listopada 2002r., Nr [...], poz. [...] - dalej mpzp), poprzez błędną wykładnię tego

211 przepisu, polegająca na przyjęciu, iż norma ta dopuszcza możliwość realizacji

212 obiektu budowlanego w postaci budynku wielokondygnacyjnego o funkcji hotelowej,

213 dl naruszenie § 16 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania

214 przestrzennego, poprzez pominięcie ich treści i znaczenia przy wykładni § 16 ust. 2

215 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęciu przez organ

216 możliwości realizacji obiektu budowlanego w postaci budynku wielokondygnacyjnego o funkcji hotelowej na terenie objętym treścią dyspozycyjną powołanych przepisów,

217 e/ naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie treści i znaczenia tej normy dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności

218 braku dokonania przez organ rozróżnienia pojęcia "budynku" (definicja ustawowa),

219 którego to sformułowania użyto w projekcie budowlanym, a w decyzji z dnia [...] lipca

220 2005 r. wskazano na kategorie XVII + XIV - od użytego w miejscowym planie

221 zagospodarowania przestrzennego (§ 16 ust. 2 pkt 1) zwrotu "parterowego pawilonu

222 w zieleni w charakterze architektury ogrodowej",

223 f/ naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie przez

224 organ odwoławczy, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r.,

225 znak: [...] spełnia kryteria określone tą normą w sposób, który

226 pozwala na jej pozostawanie w obrocie prawnym,

227 g/ naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy

228 prawo budowlane poprzez pominięcie treści i znaczenia tych norm prawnych dla

229 rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności znaczenia tych norm dla oceny

230 stwierdzonego przez organ naruszenia prawa i pogodzenia stwierdzonego status quo

231 z obowiązującym porządkiem prawnym oraz skutków społecznych naruszenia prawa,

232 o którym mowa powyżej,

233 h/ naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez brak ustalenia

234 znaczenia i treści tego przepisu dla rozstrzygnięcia spraw, a w szczególności

235 dokonania oceny faktu, iż z wyłącznej winy organu skarżący nie mogli uczestniczyć

236 w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i tym samym pozbawieni zostali

237 możliwości ochrony swoich praw,

238 2. Naruszenie prawa procesowego, to jest:

239 a/ naruszenie art. 6 - 9 i 11 k.p.a., oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. in

240 fine, poprzez naruszenie prawdy obiektywnej i zasad praworządności, polegające na

241 braku zebrania materiału dowodowego i przedstawienia szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia, pozwalającego na ustalenie, iż decyzja Starosty

242 [...] z dnia [...] lipca 2005r. znak: [...] nie jest obarczona

243 żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, że zachowanie wysokości

244 przewidzianej w mpzp dla projektowanej budowli (budynku) z przewidywaniem jej

245 dwóch kondygnacji w miejscu, gdzie zgodnie z tym planem dopuszcza się jedynie

246 parterowy pawilon nie ma charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1

247 pkt 2 k.p.a., tym samym znaczenie i waga tego zjawiska nie jest większa niż

248 stabilność ostatecznej decyzji, a także skutki gospodarcze i społeczne naruszenia

249 prawa stwierdzonego przez organ w niniejszej sprawie nie są na tyle istotne, iż nie

250 jest możliwe zaakceptowanie skarżonych decyzji jako aktu wydanego przez organy

251 praworządnego państwa, których wystąpienie powodowało by ocenę tego naruszenia

252 jako rażący,

253 b/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy projekt

254 budowlany przewiduje wzniesienie obiektu budowlanego w postaci budynku

255 wielokondygnacyjnego na terenie na którym zgodnie z ustaleniami miejscowego

256 planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się zabudowę usługową

257 w formie parterowego pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej,

258 wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w celu realizacji takiego projektu nie należy

259 traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanej normy,

260 c/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy projekt

261 budowlany przewiduje wzniesienie obiektu budowlanego w postaci budynku

262 wielokondygnacyjnego i miejsc parkingowych na terenie na którym zgodnie

263 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planuje się ciąg

264 komunikacyjny (ciąg pieszy) wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w celu

265 realizacji takiego projektu nie należy traktować jako rażące naruszenie prawa

266 w rozumieniu powołanej normy,

267 3. Błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż:

268 a/ decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzała projekt budowlany budynku wielokondygnacyjnego podczas, gdy projekt ten przewidywał

269 budynek dwukondygnacyjny,

270 b/ decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nie jest obarczona

271 żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.,

272 c/ brak określenia obszaru oddziaływania obiektu przy ustalaniu skutków społeczno-

273 ekonomicznych jakie wywołuje stwierdzone przez organ naruszenie prawa.

274 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał

275 dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

276 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

277 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

278 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują

279 działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to,

280 iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury

281 słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu

282 administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i

283 prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

284 Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała, iż zaskarżone decyzje

285 Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja

286 Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. nie odpowiadają przepisom

287 prawa co czyni skargę uzasadnioną.

288 Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru

289 Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. wydana została w trybie stwierdzenia

290 nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania

291 administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie

292 wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a.

293 zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej

294 orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko

295 i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w

296 trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie

297 rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego

298 w trybie zwykłym.

299 Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej

300 decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w

301 przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią

302 przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu

303 przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i

304 niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma

305 miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący

306 postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia

307 nieważności.

308 Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie

309 sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

310 przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów

311 administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z

312 dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7

313 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27

314 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249).

315 W postępowaniu nadzorczym poddano kontroli decyzję Starosty

316 [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany

317 i udzielającą A. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-

318 handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wod.-kan.

319 w C. przy ul. T. – W., na działce nr [...].

320 Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu

321 nadzorczym decyzji przez organ było jednoznaczne stwierdzenie , iż decyzja ta nie

322 jest obarczona żadną z wad o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

323 Zgodnie z art 35 ust 1. Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w

324 dacie wydania decyzji zezwalającej na budowę) przed wydaniem decyzji o

325 pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego

326 właściwy organ sprawdza:

327 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu

328 zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach

329 zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

330 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami,

331 w tym techniczno-budowlanymi;

332 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii,

333 uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej

334 bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt

335 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

336 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym

337 mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę

338 posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się

339 aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia -

340 zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

341 Ocena projektu budowlanego, w kontekście jego zgodności z planem

342 miejscowym należała do najistotniejszych składników sprawdzeń merytorycznych

343 prowadzonych przez organ administracji budowlanej. Wynik analizy w tym zakresie

344 dawał zasadniczą podstawę do odmowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę.

345 Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego bardzo często zawierają

346 ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad

347 gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z

348 gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim.

349 Dlatego też wszelkie wątpliwości, rodzące się w odniesieniu do tych okoliczności

350 powinny być starannie i rzetelnie wyjaśnione przez organ administracji, przed

351 wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

352 § 16 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania

353 przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...]

354 października 2002r. [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu

355 zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach

356 administracyjnych miasta C. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia

357 [...] listopada 2002r., Nr [...], poz. [...] - dalej mpzp) dla terenu objętego inwestycją

358 dopuszcza zabudowę usługową w formie parterowego pawilonu w zieleni w

359 charakterze architektury ogrodowej o funkcji gastronomii, drobnego handlu

360 detalicznego, galerii plenerowej dzieł sztuki itp.

361 Nie ulega wątpliwości, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją o

362 pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2005r, przewidywał budowę budynku usługowo-

363 handlowego obejmującego restaurację do 50 miejsc konsumpcyjnych, dwa sklepiki

364 handlowe, pokoiki gościnne dla 13 osób oraz pomieszczenia biurowe i ekspozycyjne

365 wyrobów inwestora o powierzchni zabudowy 366 m2 i kubaturze 3146 m3. Budynek

366 zaprojektowano jako dwukondygnacyjny (parter i I piętro z funkcją hotelową).

367 Istotnym więc zagadnieniem było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy

368 zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi

369 zgodnie z przepisami budynek parterowy czy też organ architektoniczno-budowlany

370 z pełną świadomością zatwierdził projekt sprzeczny z ustaleniami prawa

371 miejscowego.

372 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem oraz doktryną o rażącym

373 naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest

374 takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno

375 sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych

376 wyjaśnień.

377 Przez budynek parterowy rozumiemy budynek z nieużytkowym poddaszem

378 lub bez poddasza / strychu - z zagospodarowaną tylko kondygnacją parteru. Tak

379 więc budynek parterowy nie wyklucza poddasza, co może być uzasadnione

380 kształtem dachu, chyba że poddasze to będzie miało charakter użytkowy, wówczas

381 projekt dotyczy obiektu nie będącego w istocie budynkiem parterowym. Brak jest

382 wprawdzie w ustawie Prawo budowlane definicji "budynku parterowego", jednakże

383 utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter"

384 tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na

385 którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone

386 bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze .

387 Nie ulega wątpliwości, iż zarówno projektant posiadający stosowne uprawnienia

388 w specjalności architektonicznej jak i organ architektoniczno-budowlany udzielający

389 pozwolenia na budowę zakwalifikowali przedmiotowy budynek jako

390 dwukondygnacyjny, bowiem projekt budowlany w tym zakresie jest jednoznaczny.

391 Należy więc uznać, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę

392 stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa- w tym

393 wypadku prawa miejscowego, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

394 Okoliczność ta nie budzi także wątpliwości organów prowadzących

395 postępowanie nadzorcze bowiem sam organ stwierdza, iż "inwestycja przekracza

396 dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ilość

397 kondygnacji o jedną kondygnację, co stanowi naruszenie przepisu miejscowego

398 planu zagospodarowania przestrzennego".

399 Sam projektant w części opisowej projektu budowlanego posługuje się

400 zamiennie pojęciem " budynek-pawilon", uznając je za tożsame, tymczasem orany

401 uzgadniające dokumentacje projektową jednoznacznie określają obiekt jako budynek

402 ( vide opinia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. Powiatowego Zespołu

403 Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w A.).

404 Prawo budowlane ani przepisy wykonawcze do powyższej ustawy nie

405 zawierają definicji legalnej pojęcia "pawilon", jednak jest widzą notoryjną, iż pawilon

406 jest obiektem budowlany o lekkiej konstrukcji. Jest to bowiem lekka, niewielka

407 budowla wywodząca się z altany wykorzystywana w architekturze ogrodowej,

408 szczególnie rozpowszechniona w XVI-XIX wiecznych ogrodach. Współcześnie

409 określa się tak zwykle obiekt wolno stojący, najczęściej parterowy, o lekkiej

410 konstrukcji, który występuje pojedynczo lub w kompleksach (np. pawilony w

411 ośrodkach wypoczynkowych). Przy czym przez pawilony o charakterze ogrodowym

412 rozumie się altany, muszle koncertowe, pawilony kawiarniane lub wystawowe o

413 lekkiej i spokojnej konstrukcji.

414 W ocenie Sądu parterowym pawilonem w zieleni o charakterze ogrodowym, o

415 którym mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest

416 zaprojektowany budynek wielofunkcyjny posiadający piwnice ( częściowe zaplecze

417 restauracyjne) oraz dwie kondygnacje nadziemne w których zlokalizowano

418 restaurację na 50 osób z zapleczem magazynowym i kuchennym, pokoje hotelowe,

419 dwa pomieszczenia sklepowe i komunikacyjne - o funkcji turystyczno-hotelowej. .

420 Okoliczność ta jest bezsporna i wynika wprost z porównania zapisów planu

421 miejscowego zagospodarowania przestrzennego i projektem budowlany.

422 Słusznie organy prowadzące postępowanie nadzorcze podkreślają, iż

423 podstawowym celem miejscowego planu jest zagwarantowanie optymalnego ładu

424 przestrzennego jednak wyciągają z tezy tej niepoprawny wniosek o zakazie

425 zastosowania przepisów planu na niekorzyść właściciele nieruchomości.

426 Należy w tym miejscu przypomnieć stanowisko niejednokrotnie prezentowane w

427 orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawo zabudowy nie jest

428 prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych.

429 Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w

430 przepisach Prawa budowlanego, i ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1

431 pkt 1 Prawa budowlanego, który określa zakres i formę ingerencji organów

432 architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości

433 zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad

434 zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania

435 przestrzennego ( vide wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012r. , II OSK 2342/10). Nadto,

436 należy zgodzić się z poglądem, że to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym

437 ogranicza prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red.

438 Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz",

439 C. H. Beck 2006, s. 61). Co do zasady kompetencja planistyczna gminy pozostaje w

440 zgodzie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z

441 kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 kodeksu cywilnego.

442 O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują

443 łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który

444 został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego

445 podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą

446 prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań

447 praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie

448 powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez

449 organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

450 dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - Lex nr 1145613). Rażące

451 naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść

452 decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy

453 charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana

454 jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

455 W tym kontekście za chybione należy uznać stanowisko organów, iż skoro

456 zaprojektowany budynek , nie przekracza maksymalnej wysokości budynku

457 określonej w § 16 ust. 2 pkt 4 w związku z § 8 pkt 1 miejscowego planu

458 zagospodarowania przestrzennego terenów 5, 11 ZP/U a wynoszącej - do 9 m w

459 kalenicy dachu licząc od poziomu gruntu - to naruszenie zapisów planu

460 określających dopuszczalną zabudowę jako parterową nie może być zakwalifikowane

461 jako naruszenie rażące.

462 Sądowi znane jest orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7

463 lipca 2010r.zapadłe w sprawie sygn.akt II OSK 1029/09, jednak należy zauważyć, iż

464 zapadło ono na tle odmiennego stanu faktycznego. Trzeba także podkreślić, iż

465 ocena charakteru naruszenia i jego kwalifikacja w kontekście wypełnienia dyspozycji

466 art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga indywidualnego podejścia organów do każdego stanu

467 faktycznego.

468 Zdaniem organów kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie

469 wywołała negatywnych skutków społeczno-prawnych i gospodarczych , które

470 uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ze stanowiskiem tym nie

471 sposób się zgodzić.

472 Wadliwość decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r.,

473 zwłaszcza w świetle jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu

474 zagospodarowania przestrzennego wywołała powszechny brak akceptacji

475 społeczności lokalnej oraz w sposób ewidentny wpłynęła na obniżenie zaufania

476 obywateli wobec organów administracji publicznej, która dopuściła się naruszenia

477 prawa skutkującego powstaniem inwestycji sprzecznej z prawem miejscowym.

478 Trzeba mieć także na uwadze, co umknęło organom prowadzącym postępowanie, iż

479 warunki zabudowę przewidziane w § 16 ust. 2 pkt 4 planu zostały wskazane w

480 ogłoszeniu o przetargu sprzedaży działki nr [...] w C. ( ósmym z kolei).

481 Potencjalni nabywcy znali więc ograniczenia zabudowy tej działki wynikające z

482 zapisów planu co miało niewątpliwy wpływ na przebieg wielu przetargów.

483 Nie można także nie zauważyć, iż Naczelnik Wydziału Budownictwa i Inwestycji

484 Starostwa Powiatowego w [...] została przez Sąd Rejonowy w

485 [...] wyrokiem z dnia [...] maja 2012r.( sygn.akt [...])

486 uznana winną popełnienia występku z art. 231 § 1 kk polegającego na tym , iż

487 zatwierdziła projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-

488 handlowego W C. na dz.nr ew. [...] w sytuacji gdy ten projekt był

489 niezgodny z wymogami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania

490 przestrzennego, dopuszczając do realizacji zabudowy w formie budynku

491 przekraczającego dopuszczalna ilość kondygnacji- czym działała na szkodę interesu

492 publicznego.

493 W tym miejscu należy wskazać, jaka jest relacja pomiędzy postępowaniem

494 karnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym i jaki wpływ na rozstrzygnięcie

495 sądu administracyjnego ma wyrok wydany uprzednio w postępowaniu karnym. Tę

496 kwestię reguluje mianowicie art. 11 p.p.s.a., zgodnie z którym ustalenia wydanego w

497 postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia

498 przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przepis nie pozostawia wątpliwości, że sąd

499 administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w

500 postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko wyroku skazującego. Należy zauważyć

501 też, że pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" rozumieć należy ustalenia

502 wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony

503 podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Sąd

504 administracyjny nie jest natomiast związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu

505 wyroku karnego ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 kwietnia

506 2011r., II FSK 2070/09, z dnia 8 marca 2011r., II OSK 484/10).

507 W tym stanie faktycznym właśnie naruszenie interesu publicznego nie pozwala,

508 w ocenie Sądu, zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa wydania decyzji

509 pozwalającej na budowę obiektu budowlanego sprzecznego z warunkami ustalonymi

510 w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego co czyni uzasadnionym

511 stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lica 2005r. w

512 oparciu o 156 § 1 pkt 2 kpa.

513 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę ocenę prawna

514 wyrażoną w niniejszym wyroku.

515 Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zaskarżona decyzja oraz

516 decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z

517 art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co uzasadnia ich uchylenia na podstawie art.

518 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

519 przed sądami administracyjnymi.

520 Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji , rozstrzygnięcie w pkt

521 II i III wyroku opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy II