Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1648/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1648/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. uchyla postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., oraz nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. J. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r.

3 znak [...], działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.

4 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

5 z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia

6 S. J. utrzymał w mocy postanowienie [...]

7 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...],

8 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego

9 odwołania przez złożenie brakującego podpisu poci odwołaniem.

10 W uzasadnieniu postanowienia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że

11 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] decyzją z dnia

12 [...] października 2011 r., znak: [...] nałożył na S.

13 J., jako inwestora robót budowlanych, prowadzących do zmiany

14 dotychczasowego sposobu użytkowania, wykonanych w lokalu nr [...] w budynku

15 położonym przy ul. [...] w K. bez wymaganej zgody właściwego

16 organu administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek doprowadzenia ww.

17 robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Od przedmiotowej decyzji PINB w

18 [...] S. J. wniósł odwołanie, które nie było przez Skarżącego

19 podpisane. Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r., [...] WINB wezwał S.

20 J. do złożenia brakującego podpisu pod odwołaniem, stosownie do art. 64 §

21 2 k.p.a. Ww. wezwanie S. J. odebrał w dniu 22 grudnia 2011 r. W dniu

22 30 grudnia 2011 r. S. J. stawił się osobiście w siedzibie [...]

23 WINB, uzupełnił brakujący podpis pod odwołaniem oraz złożył ustnie do protokołu

24 wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego "z uwagi na to że w

25 dniach 23 grudnia do 29 grudnia przebywał poza [...]". Potwierdzenie odbioru

26 wezwania z dnia 5 grudnia 2011 r. do [...] WINB wpłynęło w dniu 2 stycznia

27 2012 r.

28 Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], które zostało sprostowane

29 postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...],[...] WINB odmówił

30 przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez złożenie

31 brakującego podpisu pod odwołaniem.

32 Pismem z dnia 2 lutego 2012 r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego

33 S. J. o pozostawieniu odwołania od decyzji PINB w [...]

34 Powiat [...] z dnia [...] października 2011 r. bez rozpoznania.

35 sygn. akt VII SA/Wa 1648/12

36 Po rozpatrzeniu zażalenia i przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy

37 stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

38 Budowlanego odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego

39 uchylenia.

40 Następnie organ wskazał, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową

41 mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla

42 podjęcia czynności procesowej. W świetle art. 58 § 1 i 2 k.p.a. warunkiem dokonania

43 przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności procesowej jest

44 łączne spełnienie przesłanek z ww. przepisu. Przede wszystkim osoba zainteresowana

45 musi złożyć do właściwego organu administracji publicznej wniosek o przywrócenie

46 terminu, w którym winna uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu przez

47 zainteresowanego. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w

48 wypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu

49 przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, tzn. przeszkody, której osoba

50 zainteresowana nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych

51 warunkach wysiłku, tj. działanie siły wyższej, takie jak przerwa w komunikacji, powódź,

52 pożar, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą w dokonaniu

53 określonej. Strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy

54 dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy

55 strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. To na stronie spoczywa również

56 obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że

57 dochowała ona należytej staranności, lecz dopełnienie czynności w terminie stało się

58 niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby

59 zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Ponadto,

60 wniosek musi zostać złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia

61 terminu. Kolejną przesłanką jest dopełnienie czynności procesowej, dla której

62 określony był termin.

63 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ podniósł że

64 S. J. w żaden sposób nie uprawdopodobnił braku własnej winy w

65 uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Samo stwierdzenie,

66 że "w dniach od 23 grudnia do 29 grudnia przebywał poza [...]" nie stanowi

67 podstawy do przywrócenia terminu.

68 W świetle powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko [...]

69 WINB zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...].

70 Organ nadmienił jeszcze że ww. postanowienie zostało sprostowane

71 postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w ten sposób, że zamiast

72 sygn. akt VII SA/Wa 1648/12

73 pouczenia o treści "Postanowienie niniejsze jest ostateczne. Niniejsze postanowienie

74 jest niezaskarżalne", winno być: "Na niniejsze postanowienie przysługuje stronom

75 prawo wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za

76 pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

77 [...], ul. [...],[...] w terminie 7 dni od daty doręczenia

78 postanowienia".

79 Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu

80 Administracyjnego w Warszawie złożył S. J. wnosząc o jego uchylenie

81 oraz uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia [...]

82 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

83 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

84 - nierozpoznanie istoty sprawy,

85 - narus2:enie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy

86 postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

87 [...], pomimo iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art.

88 126 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a sentencja orzeczenia pozostaje w sprzeczności z

89 treścią uzasadnienia,

90 - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewniania stronie czynnego udziału

91 na etapie postępowania zażaleniowego,

92 - naruszenie art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się organu

93 I instancji do zażalenia skarżącego i podniesionych tam argumentów i twierdzeń.

94 Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości

95 przez organ w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

96 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

97 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

98 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują

99 wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności

100 z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub

101 postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa

102 materialnego i procesowego. Stosownie do okoliczności sprawy sąd administracyjny jest

103 władny, na mocy art. 135 p.p.s.a., zastosować przewidziane tą ustawą środki w celu

104 usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub

105 podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której

106 dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pojęcie sprawy,

107 o którym mowa w przepisach art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., obejmuje wszelkie

108 postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia, bez względu na to, czy były

109 sygn. akt VII SA/Wa 1648/12

110 one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały

111 dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu.

112 Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota

113 stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym,

114 rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym. Por. wyrok

115 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I

116 OSK 537/11, LEX nr 1082779.

117 Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia

118 Sąd stwierdza, że nie tylko zaskarżone postanowienie, ale i poprzedzające je akty nie

119 odpowiadają prawu, w części z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze.

120 Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1

121 k.p.a., co oznacza, że organ II instancji przyjął jako materialnoprawną podstawę

122 rozstrzygnięcia art. 59 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę prawną postanowienia organu

123 I instancji o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia.

124 Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, kiedy organ właściwy do rozpatrzenia

125 środka odwoławczego (odwołania lub zażalenia) rozstrzyga o przywróceniu terminu do

126 wniesienia odpowiedniego środka odwoławczego. Rozstrzygnięcie takie jest ostateczne,

127 skutkiem czego stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co organ

128 odwoławczy powinien wskazać w pouczeniu. Nie ma zatem podstawy prawnej ani

129 pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu

130 administracyjnym, ani też nie ma podstawy prawnej rozpoznanie przez organ

131 odwoławczy zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a.

132 Odmienny tryb odwoławczy przewidziany jest w § 1 art. 59 k.p.a., gdyż w tym

133 przypadku na rozstrzygnięcie organu I instancji stronie służy zażalenie, ale też przepis

134 ten ma inną treść dyspozytywną. Ten przepis ma bowiem zastosowanie w przypadku

135 żądania przywrócenia terminu w odniesieniu do innych sytuacji niż wniesienie środka

136 odwoławczego.

137 Organ I instancji, za pośrednictwem którego wnosi się środek odwoławczy, jest

138 właściwy do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131-133 k.p.a., w tym ma

139 możliwość rozpoznania tego środka, w oparciu o art. 132 k.p.a. Niezależnie jednak od

140 tego, czy organ, do którego podanie wpłynęło, ma zamiar wydać nową decyzję, czy też

141 środek odwoławczy przekaże po myśli art. 133 k.p.a. organowi II instancji, ma,

142 wynikający z art. 64 k.p.a., obowiązek sprawdzenia, czy pismo odpowiada warunkom

143 określonym w przepisach prawa, a przede wszystkim, czy spełnia warunki formalne

144 określone w art. 63 k.p.a. Należy zatem uznać, że właściwość do wystąpienia z

145 wezwaniem do odwołującego się o uzupełnienie braków formalnych odwołania należy do

146 sygn. akt VII SA/Wa 1648/12

147 organu I instancji. Kompetencja ta przysługuje organowi I instancji do czasu przekazania

148 sprawy organowi odwoławczemu.

149 Odwołanie bez podpisu strony odwołującej się, a więc bez spełnionych wymogów

150 określonych w art. 63 § 3 k.p.a., jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128

151 k.p.a. tyle tylko, że nie jest ono władne wywołać skutków zamierzonych przez stronę

152 (por. art. 64 i 134 k.p.a.). Jeżeli zatem strona nie uzupełni braków formalnych podania w

153 wyznaczonym przez organ I instancji terminie, organ ten ma obowiązek przesłać

154 odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu stosownie do postanowień

155 zawartych w art. 133 k.p.a. Ten zaś obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania

156 stosownie do postanowień art. 134 k.p.a., por. wyrok SN z 29 marca 1988 r., III ARN

157 7/88, OSN 1990, nr 9, poz. 117. Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd

158 Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10, LEX

159 595093.

160 W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie organy naruszyły wskazane

161 wyżej przepisy, z których wynikają też prawne konsekwencje prowadzące:

162 po pierwsze, do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia,

163 gdyż organ II instancji rozpoznał zażalenie od postanowienia wydanego w oparciu o

164 art. 59 ust. 2 k.p.a. pomimo tego, że od takiego postanowienia, zgodnie z

165 wywiedzionymi wyżej zasadami, przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu

166 Administracyjnego w Warszawie, organ rozpoznający zażalenie działał zatem bez

167 podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

168 po drugie, do uchylenia postanowienia o sprostowaniu postanowienia wydanego

169 na podstawie art. 59 ust. 2 k.p.a., gdyż postanowienie wydane w oparciu o art. 111

170 k.p.a. zmieniające pouczenie, nie mogło skutkować (co było zamierzeniem organu I

171 instancji, jak na to wskazuje treść uzasadnienia tego postanowienia), ani zmianą

172 przedmiotu ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak wynika z osnowy postanowienia

173 wydanego na podstawie art. 111 k.p.a., chodziło bowiem jedynie o uzupełnienie co do

174 prawa pouczenia, nie ma zaś podstawy do pouczenia, że na postanowienie wydane w

175 trybie art. 59 § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie. Dodać tu trzeba, że chociaż

176 postanowienie wydane w oparciu o art. 111 k.p.a., nie jest zaskarżalne, to jednak

177 może, a w sprawie kontrolowanej powinno, podlegać ocenie organu II instancji na

178 podstawie art. 142 k.p.a., gdyż zarzuty formułowane w odwołaniu, aczkolwiek nie

179 odnosiły się wprost do tego postanowienia, to jednak były skutkiem zarzutów, iż organ

180 wadliwie nadał bieg wnioskowi o przywrócenie terminu. Obowiązkiem organu II

181 instancji była zatem zgodnie z art. 17 i 19 k.p.a. ocena, czy istnieje w ogóle podstawa

182 do uruchomienia trybu odwoławczego w tej sprawie;

183 sygn. akt VII SA/Wa 1648/12

184 po trzecie, do uchylenia postanowienia I instancji wydanego na podstawie art. 59

185 ust 2 k.p.a., ponieważ strona skarżąca nie domagała się na tym etapie postępowania -

186 co podniesiono w skardze - przywrócenia terminu do złożenia odwołania, żądała

187 natomiast ewentualnego przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych

188 odwołania, nie jest natomiast możliwe wszczęcie i rozpoznanie jakiejkolwiek sprawy o

189 przywrócenie terminu bez wniosku strony (art. 58 k.p.a.), organ I instancji nie miał

190 zatem podstawy faktycznej do wydania omawianego postanowienia.

191 Wskazane wyżej naruszenia prowadzą do unieważnienia zaskarżonego

192 postanowienia oraz do uchylenia wskazanych w sentencji postanowień, ponieważ

193 naruszały one przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć

194 istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero zbadanie wskazanych niżej okoliczności

195 będzie mogło dać odpowiedź co do możliwości rozpoznania odwołania złożonego przez

196 skarżącego.

197 Mając na uwadze to co powiedziano wyżej, po powrocie sprawy do trybu

198 administracyjnego zadaniem organów będzie rozpoznanie sprawy przywrócenia terminu

199 do uzupełnienia braku formalnego odwołania na podstawie art. 59 § 1 k.p.a., zgodnie z

200 wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, przy czym okoliczność, że

201 podpis skarżącego został już złożony na oryginale odwołania, nie ma w tym przypadku

202 znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż organy muszą najpierw ocenić, czy zachowano

203 warunki formalne tego uzupełnienia, stosownie do wymagań określonych w art. 58 k.p.a.,

204 w tym, winny zatem przede wszystkim rozpoznać, dotychczas nie rozpoznany, wniosek

205 o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania.

206 W tym celu, po powrocie sprawy na drogę postępowania administracyjnego,

207 uwzględniając okoliczność, że akta sprawy zostały w jej toku przekazane przez organ I

208 instancji wprawdzie bez odniesienia się do braków formalnych odwołania, ale i organ ten

209 nie skorzystał z uprawnienia do zmiany zaskarżonej decyzji i sprawę przekazał już

210 organowi II instancji, przyjąć należy, że utracił on kompetencję do przeprowadzenia

211 postępowania w sprawie uzupełnienia braku formalnego odwołania, ocenę zaś

212 przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania przeprowadzi organ

213 odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. z pouczeniem, iż

214 zażalenie na nie przysługuje do organu wyższego stopnia.

215 W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.

216 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a