Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1289/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1289/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pączkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. D.i J.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] marca 2020 r.[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. i J. D. – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] sierpnia 2019 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu[...][...] z [...] marca 2001 r. [...] nakazującej pp. D. rozbiórkę domku letniskowego ([...] zbudowanego w latach 1979-1993 na działce nr [...] w M. gm.[...], stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności.

3 Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ podkreślił, że w tym postępowaniu uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji.

4 Dalej zaznaczył, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] lipca 1982 r. nr [....] nakazał A.P. rozbiórkę opisanego budynku letniskowego ([...]) na działce nr [...] w M.

5 Z uwagi na upływ czasu nie zachowały się kompletne akta sprawy, a próba ich odszukania nie powiodła się. Jedynymi dokumentami są złożone przy piśmie z [...] grudnia 2000 r. przez skarżącego.

6 Organ wskazał, że budynek wznieśli samowolnie w lipcu 1979 r. J.D. i F.P., na nieruchomości A.P.. W 1988r. obiekt rozbudowano do [...] (protokół z [...] października 2000 r.). Zgodnie z aktem notarialnym rep. A Nr [...] z [...] lipca 1999 r. właścicielami nieruchomości stali się skarżący ([...]).

7 Decyzją z [...] marca 2001 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] lipca 1982r. wobec faktu, że A.P. od [...] listopada 1988r. (umowa kupna-sprzedaży) nie był już właścicielem nieruchomości, a więc obowiązku nie mógł wykonać.

8 GINB wyjaśnił, że do samowoli dokonanej przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Warunkiem legalizacji samowoli jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym.

9 Następnie przytoczył uchwałę NSA z 16 grudnia 2013r. II OPS 2/13.

10 Dalej wskazał, że w decyzji z [...] lipca 1982 r. podano, że budynek leży na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę (kontrola [...] sierpnia 1979 r.).

11 Podobnie stwierdzono w piśmie Gminy [...] z [...] lipca 1982 r. do Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej w W.

12 GINB wyjaśnił, że w planie zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] grudnia 1984 r. działka nr [...] znajdowała się na terenie lasów i podstawowego systemu biologicznie czynnego wspomagającego funkcjonowanie i rozwój produkcji rolniczej oraz w strefie ochronnej jezior, rzek i strumieni. Podobnie, zgodnie z uchwałą Rady Gminy w B. Nr [...] z [...] lipca 1993 r. ww. działka leżała na terenach rolnych w strefie ochronnej wokół jezior i rzek. W pkt 10 planu podano, że wieś M. położona jest w granicach obszaru krajobrazu chronionego i strefy ochronnej jezior G. i G.. Pkt 6.2 zabraniał wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym lub średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk.

13 Z tej przyczyny decyzją z [..] marca 2001 r. nakazano rozbiórkę obiektu.

14 Dalej GINB zaznaczył, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1982 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a decyzja z [...] marca 2001 r. jest niezgodna z prawem i nie wywołuje skutków prawnych.

15 Wydanie decyzji merytorycznej, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w tożsamym przedmiocie, prowadzi do nieważności tej decyzji - art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania. Zdaniem organu decyzja z [..] lipca 1982 r. i decyzja z [...] marca 2001 r. są tożsame, bo dotyczą tego samego obiektu (do rozbudowy), a rozbiórkę nałożono w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Zachodzi też tożsamość podmiotowa, gdyż skarżący są następcami prawnymi A.P. GINB nie zgodził się z WINB, że skoro po wydaniu decyzji rozbiórkowej z [...] lipca 1982 r. domek rozbudowano to decyzja z [...] marca 2001 r. dotyczy innego obiektu, a co do rozbudowy po decyzji zbiórkowej, powinno ewentualnie być prowadzone odrębne postępowanie.

16 Organ uznał, że decyzja z [...] marca 2001 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bo od jej doręczenia ([...]marca 2001 r.) upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa).

17 Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i stwierdził, że kontrolowana decyzja oprócz ww. wady nie jest obarczona innymi wadami kwalifikowanymi.

18 Dodał, że art. 158 § 2 kpa stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z tej przyczyny wydał decyzje reformatoryjną.

19 Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że powołane fragmenty planu "Istniejąca zabudowa rolnicza podlega adaptacji. Dopuszcza się modernizację i wymianę poszczególnych obiektów" oraz "zakaz wznoszenia (...) poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym" dotyczą legalnej zabudowy.

20 Skargę na ww. decyzję złożyli A.i J.D. zarzucając naruszenie:

21 - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) oraz nieprawidłowe zastosowanie (art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), podczas gdy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie było podstaw do nakazania rozbiórkę domku letniskowego.

22 Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji; o zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważność decyzji z [...] marca 2001 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

23 Strony zgodziły się z organem co do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazały jednak, że w obrocie prawnym nie może pozostać decyzja naruszająca rażąco art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., do którego nie ma zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., a więc istnieje możliwość wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

24 Powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974 r. wskazano, że należało uwzględnić nie tylko zapisy planu obowiązującego w dacie wydawania decyzji, ale również w dacie rozpoczęcia, zakończenia oraz rozbudowy obiektu.

25 Zdaniem skarżących, w dacie rozpoczęcia budowy nieruchomość nie była objęta żadnym planem. Powołany przez organ uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. nie może być podstawą orzekania, a jeśli nawet, to jego zapisy nie zakazywały budowy domku letniskowego na tym terenie. Kolejne akty tj. plan zatwierdzony uchwałą z [...] grudnia 1984 r. i plan zatwierdzony uchwałą z [...] lipca 1993 r. - nie zakazują legalizacji inwestycji.

26 Według stron, nie jest możliwe powoływanie się na plan uproszony na co wskazał NSA w wyroku z [...] listopada 1981 r. sygn. I SA [...]stwierdzając, że terenowy organ administracji państwowej nie może powoływać się w decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę z powodu odmiennego przeznaczenia terenu (art. 54 ust. 5 w zw. z art. 3 Prawa budowlanego), jeżeli przeznaczenie to wynika z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego na podstawie uchwały nr 85 Rady Ministrów z 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin (M.P. Nr 15, poz. 95), ponieważ nie ma ona umocowania w ustawie (uchwała samoistna). Takie stanowisko przedstawiono również w księdze pt. "Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego" (pod red. J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz. Białystok 2012).

27 Ponadto, uproszczony plan (str. 18, pkt 7.2, ppkt 2) pozwalał na zagospodarowanie turystyczne wisi [...]i organizowanie kwater prywatnych dla wczasowiczów i turystów. Rezerwował też tereny pod budownictwo letniskowe w pobliżu jeziora we wsiach M., N. S. i K. Dlatego zakładając nawet, że plan ten obowiązywał w dacie rozpoczęcia budowy, to przewidywał budowę domku letniskowego.

28 Plan zatwierdzony uchwałą nr [...] z [...] grudnia 1984 r. stanowił, że istniejąca zabudowa rolnicza podlega adaptacji. Dopuszcza się modernizację i wymianę poszczególnych obiektów, co nie wykluczało legalizacji zabudowy.

29 Zgodnie zaś z uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. działka nr [...] położona jest w graniach obszaru chronionego krajobrazu, w strefie ochronnej jeziora G. i rzeki R.. W strefach tych obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Powyższe nie wskazuje na zakaz zabudowy.

30 Skarżący podnieśli, że domek letniskowy mieści się w definicji zagrody, o której mowa w planie z 1993 r. Zgodnie z orzecznictwem "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej".

31 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

33 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

34 W tej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły.

35 Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. uchylająca decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] sierpnia 2019 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu Ziemskiego [...] z [...] marca 2001 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę domku letniskowego ([...]) na działce nr [...] w M. gm. [...] i stwierdzająca jej wydanie z naruszeniem prawa i odmawiająca stwierdzenie jej nieważności.

36 Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe jest - obok wznowienia postępowania - jednym z postępowań nadzwyczajnych, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, jak w postępowaniu zwykłym, ale wyłącznie weryfikacja decyzji pod kątem wad, o charakterze kwalifikowanym, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc, co oznacza, że ciężka wadliwość decyzji obarczała ją już w dacie jej wydania. Jest ono wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uregulowanej w art. 16 k.p.a., która stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego.

37 Skarżący wprawdzie podzielili stanowisko organu odwoławczego w zakresie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., niemniej zakwestionowali brak uwzględnienia wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Dowodzili, że istniała podstawa do legalizacji budynku z uwagi na to, że obowiązujące w dacie jego realizacji plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczały taką zabudowę, w tym plan uproszczony, który – w ocenie stron – w ogóle nie powinien być stosowany.

38 Stanowisko skarżących jest błędne z przedstawionych niżej przyczyn.

39 W świetle zarzutów skargi powtórzyć ponownie trzeba, że w przypadku wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa chodzi tylko o takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

40 Samowola budowlana stanowiła i stanowi najbardziej jaskrawy przejaw lekceważenia przepisów prawa budowlanego. Z tej przyczyny legalizacja obiektu jest dopuszczalna przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek. Tak jest również w obwiązującym stanie prawnym. Przesłanki te, do samowoli popełnionych przez 1995r. wymienia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. stosowany w związku z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

41 W czasie powstania budynku art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przed rozpoczęciem robót wymagał uzyskania pozwolenie na budowę. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia[...] lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48) nie przewidywało bowiem zwolnienia z tego obowiązku omawianego budynku (§ 19 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2).

42 Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły badać legalności decyzji PINB Powiatu Ziemskiego [...] z [...] marca 2001r. z uwzględnieniem uchwały NSA II OPS 2/13 z 16 grudnia 2013r., skoro – jak już wskazano wyżej – weryfikacji decyzji w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się na datę jej wydania. Organy miały zatem wszelkie podstawy prawne do zbadania zgodności stwierdzonej samowoli budowlanej z porządkiem planistycznym obowiązującym w dacie wydania decyzji.

43 Wówczas na omawianym terenie obowiązywała uchwała Rady Gminy w [...] Nr [...] z [...] lipca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 23, poz. 39), która w pkt 10 planu wskazywała, że wieś M. położona jest w granicach obszaru krajobrazu chronionego i strefy ochronnej jezior G. i G. Natomiast pkt 6.2 planu zabraniał wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym lub średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Sąd zauważa, że wprawdzie plan ten został zmieniony kolejnymi uchwałami – nr [...] z [...] września 1995r. oraz nr [...] z [...] maja 1996r., jednak nie wymieniały one działki nr [...] i dotyczyły wyłącznie nowoprojektowanej zabudowy letniskowej na enumeratywnie wymienionych działkach lub oznaczonych symbolem. W pozostałym zakresie zawierały bezwzględny zakaz zabudowy letniskowej (odpowiednio § 1 pkt 1 tiret 4; 1 UTL) pozostawiając pierwotny plan bez zmian.

44 Ponadto, nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżących, to również plan z 1984r. nie przewidywał zabudowy letniskowej na tym terenie.

45 Wbrew wywodom skargi - domek letniskowy nie stanowi również zabudowy zagrodowej. Taka zabudowa jest bowiem zawsze funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, hodowlanego, czy ogrodniczego. Tak też definiuje zabudowę zagrodową obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 3 pkt. 3 wskazuje, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. W § 3 pkt. 8 podaje, że budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej przeznaczony jest do wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu, a także płodów rolnych.

46 Natomiast domek letniskowy, jak sama nazwa wskazuje jest obiektem wyłącznie do czasowego wykorzystania w celach rekreacyjnych, czy wypoczynkowych.

47 Kończąc Sąd ponownie podkreśla, że nie stosował kryteriów właściwych dla kontroli legalności decyzji wydanych w zwykłym toku postępowania, ale oceniał akty podjęte w trybie nadzwyczajnym, w którym organ nadzorczy nie rozstrzygał merytorycznie sprawy w przedmiocie rozbiórki spornego budynku, a jedynie weryfikował zakwestionowaną przez skarżących decyzję pod kątem kwalifikowanych wad określanych w art. 156 § 1 k.p.a. W takich ramach, wyznaczonych przedmiotem sprawy organ rozpoznał sprawę prawidłowo. Dlatego skarga została oddalona.

48 Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.