Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., VII SA/Wa 1225/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., VII SA/Wa 1225/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2021 r. sprawy ze skargi W K na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia W. K. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] lutego 2021r. [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W..

3 Organ wskazał, że z wnioskiem o kontrolę ww. inwestycji wystąpił W. K.. Następnie przytoczył art. 61a § 1 kpa i zaznaczył, że przepis ten wskazuje trzy przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Przesłanki o charakterze podmiotowym dotyczą sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Wówczas na organie spoczywa obowiązek badania czy wnioskodawca powołuje się na własny interes prawny. Kolejne dwie przesłanki o charakterze przedmiotowym zachodzą, gdy podanie w ogóle nie może być załatwione w postepowaniu administracyjnym oraz gdy istnieją "inne uzasadnione przyczyny", np. żądanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej lub sprawy która jest w toku.

4 [...]WINB podkreślił, że zgodnie z art. 53 a ust. 1 (dodanym art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z 19 września 2020r.) postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten przesądza zatem, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z 28.10.2015r., sygn. II OSK 2465/15.

5 Przepis art. 53a Prawa budowanego stanowi bowiem lex specialis w stosunku art. 61 k.p.a. Przed ww. nowelizacją obok poglądów o wyłącznej możliwości podejmowania postępowań z urzędu, występowały też zakładające możliwość wszczynania ww. postępowań na wniosek. Obecnie art. 53 a rozstrzyga jednoznacznie tą kwestię (Komentarz red. Niewiadomski 2021, wyd. 1 O/Niewiadomski, Legalis). Jako analogiczny przykład organ powołał art. 375 Prawo ochrony środowiska, odnośnie wykładni którego wypowiedział się WSA w W-wie w wyroku z 17 grudnia 2019r., sygn. IV SA/Wa 1707/19.

6 Kończąc zaznaczył, że skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania co do prawidłowości wykonania opisanej inwestycji, to PINB powinien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania z urzędu. Kwestia prawidłowości robót budowlanych nie może być wyjaśniona w ramach odmowy wszczęcia postępowania.

7 Skargę na powyższe postanowienie złożył W. K. zarzucając naruszenie art. 36 a ust. 1, art. 53 a, art. 55 ust. 1 pkt. 1 lit. a, art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 7a, § 1, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art. 11, art. 61, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art.156 § 1 pkt. 2, 5 i 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

8 Skarżący wniósł o włączenie do materiału dowodowego wymienionych dokumentów, uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenie postanowienia [...]WINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

9 W uzasadnieniu skargi wskazał, że pogląd organu poparty orzeczeniami choć jest słuszny, to nie dotyczy istoty tej sprawy. Skarżący złożył bowiem "wniosek" o wszczęcie postępowania, ale w myśl art. 53 a Prawa budowlanego i jego wykładni, winien on być potraktowany jako zawiadomienie właściciela sąsiedniej działki o wadliwej realizacji budynku, a więc postępowanie winno być wszczęte z urzędu.

10 Organ wprawdzie zarządził oględziny, jednak winien po wszczęciu postępowania z urzędu, przeprowadzić oględziny lub inne dowody i po ich analizie wydać decyzję. Zamiast tego odmówił wszczęcia postępowania, co jest rażącym uchybieniem w kontekście art. 53a Prawa budowlanego i winno być przez [...]WINB skorygowane.

11 Nadto, wskazanie przez [...]WINB, że organ powiatowy powinien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania z urzędu wskazuje, że PINB nie dokonał czynności zgodnie z procedurą administracyjną, co skutkuje brakiem możliwości merytorycznej oceny jego działań i zarzutów. Dlatego postanowienie PINB powinno być uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

12 Dalej skarżący opisał nieprawidłowości co do usytuowania budynku, większej liczby kondygnacji oraz lokali mieszkalnych niż to wynika z projektu, a także braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

13 Wskazał też, że postępowanie urzędników, którzy rozpatrywali wnioski, skargi i zażalenia skarżącego, dokonywali oględzin, wydawali orzeczenia w oparciu o nieprawdziwe ustalenia i bagatelizowali dowody było nacechowane złą wolą, ukrywaniem oraz tuszowaniem błędów i nieprawidłowości przy realizacji a następnie odbiorze i użytkowaniu budynku, co winno podlegać ocenie organów wymiaru sprawiedliwości pod kątem przekroczenia przez te osoby norm prawa karnego.

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

16 Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

18 Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2021r. odmawiające – na mocy art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.

19 Wskazać zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

20 Z powołanej regulacji wynika zatem, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania prawodawca podzielił według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podmiotową przesłanką jest brak przymiotu strony wnoszącego żądanie, a przedmiotową gdy żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji lub postanowienia, ale w innej formie (np. cywilnoprawnej), jak również, gdy żądanie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Natomiast inne uzasadnione przyczyny obejmują sytuacje, gdy żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; bądź postępowanie administracyjne jest w toku lub upłynął terminu do domagania się uprawnienia.

21 W świetle zarzutów skargi dodać również należy, że w postanowieniu wydanym w omawianym trybie organ nie może formułować ani wniosków, ani ocen dotyczących meritum żądania.

22 Tym samym, każdy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego musi podlegać weryfikacji organu w zakresie określonym w art. 61 a § 1 k.p.a.

23 W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, którego wszczęcia - wnioskiem z dnia [...] września 2020r. - domagał się skarżący dotyczyło prawidłowości robót budowlanych przeprowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W..

24 Skoro podanie zostało złożone po dniu [...] września 2019r., to – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – zastosowanie w tej sprawie znajdował art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego (wprowadzony na mocy art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane Dz.U. 2020r. 471), zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten zatem wskazuje jednoznacznie, że postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu, a nie na wniosek.

25 Przepis art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zatem regulację lex specialis względem art. 61 k.p.a. stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania określona w art. 61 k.p.a. musi być w każdym przypadku interpretowana z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej i jednocześnie określają inicjatywę co do powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji jednoznacznego wskazania w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony. Takie też stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (zob. Prawo budowlane. Komentarz. wyd. 10 - red. prof. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2021r. oraz Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. A. Plucińska Filipowicz, LEX. 2021).

26 Słuszne było zatem stanowisko organu wojewódzkiego, że w obecnym stanie prawnym wniosek skarżącego nie mógł uruchomić postępowania w trybie nadzoru budowlanego w celu weryfikacji prawidłowości opisanej budowy.

27 Niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji kolejną przeszkodę do prowadzenia postępowania stanowił fakt, że postępowanie w tożsamym przedmiocie - zainicjowanej wnioskiem skarżącego – zostało zakończone decyzją MWINB z dnia [...] marca 2009r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2008r. [...] umarzającą postepowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budowy opisanej inwestycji. Decyzja ta była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który (prawomocnym) wyrokiem z dnia 2 września 2009r. sygn. VII SA/Wa 726/09 oddalił skargę W. K.. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2009r. wynika, że organy badały zarówno usytuowanie spornego budynku w świetle warunków technicznych oraz odległości przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak i wysokość budynku. Decyzja o umorzeniu postępowania wprawdzie nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, niemniej wskazuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

28 Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

29 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.