Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r., VIII SA/Wa 314/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r., VIII SA/Wa 314/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Zakładu Doskonalenia Zawodowego w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Doskonalenia Zawodowego z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżący", "ZDZ") od decyzji nr [...] Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

3 U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

4 Na podstawie art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 272 ze zm., dalej także jako "u.s.o.") w 2012 r. z budżetu Powiatu [...] została udzielona dotacja dla Niepublicznego Technikum Zawodowego (NTZ) w [...] (dla którego organem prowadzącym jest Zakład Doskonalenia Zawodowego w [...]) w wysokości [...] zł. Przeznaczenie dotacji określone zostało w art. 90 ust. 3d w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 56, poz. 458).

5 W dniach 10 czerwca - 12 lipca 2013 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] przeprowadzili w Niepublicznym Technikum Zawodowym w [...] kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania środków pochodzących z dotacji udzielonej w 2012 r. z budżetu Powiatu [...] na realizację zadań szkoły. W trakcie kontroli ustalono, że łączna kwota [...] zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

6 Decyzją z [...] grudnia 2014 r. organ I instancji działając na podstawie art. 21 § 1 pkt 3, art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz art. 90 ust 3 d w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 56, poz. 458) nakazał skarżącemu, jako organowi prowadzącemu Niepubliczne Technikum Zawodowe w [...], dokonanie zwrotu części dotacji udzielonej z budżetu Powiatu [...] w 2012 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł. wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy budżetu Powiatu [...].

7 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że brak było podstaw do zakwestionowania dopuszczalności wydatków związanych ze zwrotem kosztów delegacji (kwota [...] zł). Natomiast pozostała kwota zakwestionowana w trakcie kontroli w łącznej wysokości [...] zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. niezgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. Na kwotę tą składały się następujące kwoty poniesione w poszczególnych rodzajach wydatków, tj.

8 - wydatki na ozdobienie terenu szkoły - urządzenie zieleni ([...] zł) – które zaliczane są do wydatków bieżących i nie są związane z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej;

9 - zakup usług ochrony fizycznej szkoły ([...] zł) - wydatek ten nie jest wprost związany z kształceniem, wychowaniem lub opieką, w tym profilaktyką społeczną, jak również nie jest to wydatek związany z realizacją zadań szkoły. Jest to wydatek związany z zapewnieniem bezpieczeństwa, co zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 u.s.o. należy do zadań organu prowadzącego, a nie do zadań szkoły;

10 - zakup artykułów do ozdoby szkoły - kwiatów doniczkowych do sekretariatu ([...] zł);

11 - wydatki na obowiązkowe przeglądy budynku, instalacji i urządzeń ([...] zł);

12 - wydatki na pokrycie kosztów Biura Zakładu Doskonalenia Zawodowego w [...], organu prowadzącego szkołę ([...] zł) – wydatki te zostały poniesione na prowadzenie działalności wspomagającej, która zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. należy do zadań organu prowadzącego;

13 - wydatki na zakup mediów - koszty nie podzielone na poszczególne rodzaje działalności szkoły ([...] zł);

14 - wynagrodzenie z tytułu umowy-zlecenia ([...] zł).

15 Organ I instancji uzasadnił, że przeznaczenie dotacji określone zostało w art. 90 ust. 3d w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 56, poz. 458) zgodnie, z którym dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Z cytowanego przepisu obowiązującego w 2012 r. wynika, że dotacja otrzymana przez Niepubliczne Technikum Zawodowe w [...] z budżetu Powiatu [...] mogła zostać wydatkowana wyłącznie na: realizację zadań NTZ, a nie organu prowadzącego, realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz pokrycie wydatków bieżących NTZ, a nie wydatków majątkowych. Wydatki pokrywane środkami z dotacji powinny spełniać wszystkie ww. kryteria łącznie. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 933/13.

16 We wniesionym odwołaniu, ZDZ zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 21 § 1 pkt 3 i art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. Wskazał m.in., iż kolejne nowelizacje ustawy o systemie oświaty z 2013 r. i 2014 r. zmieniły stan prawny w ten sposób, że obecnie zgodnie z art. 90 ust. 3d tej ustawy dofinansowany z dotacji może być każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły oprócz inwestycji i zakupów inwestycyjnych. Obecnie dofinansowywane mogą być także zakupy środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych, wyposażenie, remonty, obsługa organizacyjna, finansowa i prawna, czyli innymi słowy wszystko, co wiąże się z funkcjonowaniem szkoły jako podmiotu prawa oświatowego. Zdaniem skarżącego skoro uchwała dotacyjna Rady Powiatu [...] wyraźnie wskazuje szkołę jako podmiot, do którego są kierowane jej przepisy, to zarówno w świetle przepisów prawa oświatowego, jak i art. 29 k.p.a., stroną postępowania powinna być szkoła. W stosunku do niej postępowanie zostało skutecznie umorzone, a zatem odpadła również materialnoprawna podstawa orzeczenia o zwrocie przedmiotowej decyzji.

17 Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] lutego 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Przedstawiając swoje stanowisko odnośnie statusu skarżącego jako strony postępowania SKO podkreśliło m.in., że szkoła lub placówka, o których mowa ustawie, dysponuje znacznie ograniczoną sferą autonomii, gdyż za jej działalność odpowiada organ prowadzący, co trafnie dostrzegł Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. (III ZP 30/92, OSNCP 1993 z 7-8, poz. 122). To ograniczenie autonomii wynika z faktu, że szkoły placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Zgodnie z art. 33 Kodeksu cywilnego, osobami prawnymi są jedynie Skarb Państwa oraz te jednostki organizacyjne, którym osobowość prawną przyznają przepisy szczególne. Ten brak osobowości oznacza, że szkoły i placówki są pozbawione możliwości uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym, czyli np. zawierania umów sprzedaży, dostawy, o dzieło czy też o roboty budowlane. Nie mają one również zdolności prawnej, a zatem nie mogą nabywać we własnym imieniu prawa własności składników majątku (nieruchomego i ruchomego) oraz w zasadzie same nie odpowiadają za zobowiązania zaciągane w związku z prowadzeniem działalności. W konsekwencji szkoły i placówki działające na podstawie ustawy o systemie oświaty zarówno publiczne, jak i niepubliczne - w świetle art. 64 § 11 Kodeksu postępowania cywilnego są pozbawione zdolności sądowej w postępowaniu cywilnym, z wyjątkiem postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy w którym zdolność sądowa przysługuje im jako pracodawcom z mocy przepisu szczególnego (art. 460 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 Kodeksu pracy). Z powyższych powodów organ prowadzący (w przepisach rozdziału 8 ustawy) określany mianem osoby prowadzącej) musi być "osobą" w rozumieniu Kodeksu cywilnego, czyli osobą fizyczną lub osobą prawną, która powstała i istnieje zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę jej działalności. Warunek posiadania osobowości prawnej spełniają w szczególności następujące typy podmiotów: jednostki samorządu terytorialnego; stowarzyszenia (poza stowarzyszeniami zwykłymi), a jeśli statut stowarzyszenia to przewiduje - także terenowe jednostki organizacyjne stowarzyszeń; fundacje; spółki kapitałowe prawa handlowego. Wszystkie te podmioty mogą występować jako organy prowadzące szkoły i placówki.

18 W konsekwencji Kolegium uznało, że szkoła jako jednostka niesamodzielna jest elementem zorganizowanej działalności osoby prowadzącej (m. in. z art. 83a ust. 1 ustawy wynika, że prowadzenie szkoły lub placówki (...) nie jest działalnością gospodarczą).

19 Organ odwoławczy zauważył, że ustęp 7 art. 5 u.s.o. zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności. Na cele wymienione w przepisie organy prowadzące są zobowiązane zapewnić odpowiednie środki finansowe, w tym środki pochodzące z otrzymanych dotacji. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Wynika to bezpośrednio z całości unormowania art. 5, który wprost wskazuje, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Odnosząc to do uregulowania art. 29 k.p.a. Kolegium wskazało, że nie mogą one również występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. To podmiot prowadzący szkołę może jedynie być stroną postępowania administracyjnego i skoro art. 5 ust. 7 u.s.o. wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji to organ prowadzący szkołę, czyli w niniejszej sprawie ZDZ, może być stroną postępowania administracyjnego związanego z obowiązkiem zwrotu dotacji. Kolegium swoje stanowisko poparło wskazanym w decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych. Za niezasadne Kolegium uznało zatem nieidentyfikowanie się ZDZ ze stroną niniejszego postępowania.

20 W dalszej części uzasadnienia SKO podniosło, że dokonując oceny zasadności żądania zwrotu dotacji koniecznym jest przeanalizowanie jej przeznaczenia wynikającego wprost z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., czego nie można czynić w oderwaniu od obowiązującego wówczas zapisu art. 5 ust. 7, który to przepis obliguje organ prowadzący szkołę do zapewnienia szkole warunków działalności w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków finansowych.

21 Kolegium wskazało, że celem dotacji, nie jest dofinansowywanie realizacji zadań organu prowadzącego szkołę, lecz dofinansowywanie zadań szkoły w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Dotacja wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem uregulowanym w ustawie musi dotyczyć bieżących wydatków szkoły lub placówki (nie organu prowadzącego) w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

22 Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu aktualnie obowiązującym oraz obszerne fragmenty wyroku WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 717/14 z dnia 30 stycznia 2015 r. dotyczącego zwrotu dotacji udzielonej w 2012 r., podzielając stanowisko zawarte ww. wyroku. W ocenie Kolegium zmiana stanu prawnego nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu dotacji udzielonej w 2012 r. winno odnosić się do dyspozycji art. 90 ust. 3d u.s.o. w treści obowiązującej przed nowelizacją obowiązującą od 1 stycznia 2014 r.

23 Organ odwoławczy uznał, że wydatki wymienione w pkt 1-7 decyzji organu I instancji składające się na kwotę zwrotu dotyczą Zakładu Doskonalenia Zawodowego z siedzibą w [...], czyli podmiotu będącego organem prowadzącym szkołę. Wydatki te, w tym wydatki na pokrycie kosztów związanych z ogólną organizacją i funkcjonowaniem szkół nie mogą być finansowane z dotacji. Kolegium wyjaśniło, że wydatki na urządzenie zieleni na terenie szkoły i służące do ozdoby szkoły (pkt 1 i 3) mogą być zaliczane do wydatków bieżących, nie są jednak związane z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Jakkolwiek bowiem wpływają one na estetykę otoczenia szkoły, to jednak nie są związane z realizacją ww. zadań. Kolegium zauważyło, że z opisu faktur wynika, że są to wydatki poniesione w celu posadzenia i urządzenia terenu szkoły i ozdoby sekretariatu, a nie wynika z nich natomiast, aby były to zakupy pomocy dydaktycznych, jak wskazał w wyjaśnieniach dyrektor szkoły.

24 W ocenie Kolegium zapewnienie ochrony fizycznej (pkt 2) nie może być zakwalifikowane do wydatków pokrywanych z dotacji. Jest to wydatek związany z zapewnieniem bezpieczeństwa, co zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 u.s.o., należy do zadań organu prowadzącego, a nie do zadań szkoły. SKO wskazało, że w decyzji organu I instancji zauważono, iż w załączniku do uchwały Rady Powiatu [...] Nr XXVII/213/2009 dopuszczono wydatki na monitoring i alarmy. Usługa monitoringu polega na całodobowym nadzorze elektronicznym z natychmiastową reakcją załóg interwencyjnych. Alarm zaś stanowi instalację powiadamiającą o nieuprawnionym wejściu do obiektu. Natomiast w szkole realizowana była usługa ochrony fizycznej budynku, polegająca na stałej obecności pracownika ochrony, co potwierdzają faktury i załączniki do faktur. Zarówno z faktur, jak i załączników do faktur wynika, że dotyczą one ochrony fizycznej budynku. Taką formę ochrony potwierdzili również kontrolujący podczas obecności w szkole w trakcie prowadzonej kontroli. Podobnie dokonywanie przeglądów budynków, instalacji i sprzętu (pkt 4) przeprowadzane jest w celu wykrycia nieprawidłowego stanu technicznego tych elementów, a następnie do jego usunięcia. Wpływa więc na bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Dlatego też, zdaniem Kolegium, nie można wydatków tych zakwalifikować do wydatków szkoły. Są to bowiem obligatoryjne zadania organu prowadzącego - zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 u.s.o. Analogicznie jest z wydatkiem dotyczącym umowy - zlecenia (pkt 7 decyzji), który to wydatek należy do zadań organu założycielskiego, zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 4 u.s.o., a nie do zadań realizowanych przez szkołę.

25 W ocenie organu odwoławczego wydatki na pokrycie kosztów Biura ZDZ (pkt 5) nie stanowiły wydatków szkoły bezpośrednio związanych z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zostały poniesione na prowadzenie działalności wspomagającej, która zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. należy do zadań organu prowadzącego. Działalność ta wykonywana była przez Biuro Zarządu ZDZ w [...]. Tworzenie zespołów obsługi ekonomiczno- administracyjnej ma na celu obniżenie kosztów działalności i zapewnienie sprawniejszej realizacji zadań, które jednak nie mieszczą się bezpośrednio w ramach działalności statutowej szkół.

26 Następnie Kolegium podniosło, że w 2012 r. Niepubliczne Technikum Zawodowe w [...] na zakup mediów wydatkowało z dotacji kwotę [...] zł dokonując płatności za usługi telekomunikacyjne, dzierżawy kontenera i wywozu odpadów, dostawy wody i odbioru ścieków, dostawy energii elektrycznej. Tymczasem analiza wydatków ponoszonych przez szkołę i dowodów księgowych dokumentujących te wydatki i będących podstawą do ujęcia wydatków w księgach rachunkowych pozwala na stwierdzenie, że nie określono precyzyjnie jakie rodzaje wydatków szkoła powinna dzielić na poszczególne rodzaje działalności i rodzaje szkół. Z polityki rachunkowości wynika jedynie przykładowy katalog tych wydatków: zakup usług telekomunikacyjnych, dostarczania wody, energii elektrycznej i cieplnej, ochrony mienia, sprzątania. Natomiast użycie zwrotów "w szczególności" oraz "i inne" świadczy o tym, że również inne wydatki związane z prowadzeniem działalności oświatowej powinny być dzielone zgodnie z określonymi kryteriami podziału wydatków. Podział taki jest istotny z punktu widzenia prawidłowości wydatkowania i rozliczania dotacji, gdyż kontrolowana dotacja została udzielona z budżetu Powiatu [...] wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących NTZ związanych z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a nie na wydatki ZDZ związane z prowadzeniem działalności kursowej (nie dotowanej) i NTU (objętej odrębną dotacją). Z kolei umowa zlecenie, której dotyczy pkt 7 decyzji organu I instancji, obejmowała zapewnienie obsługi administracyjnej i organizacyjnej szkoły, które należą do zadań organu założycielskiego, a nie do zadań realizowanych przez szkołę. Natomiast pozostałe zadania objęte umową należą do dyrektora szkoły. Dlatego też, zdaniem Kolegium, zadania te nie powinny zostać sfinansowane środkami z dotacji.

27 Mając na względzie stan faktyczny i prawny Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji zasadnie nakłada na skarżącego obowiązek zwrotu przedmiotowej dotacji w kwocie [...] zł, na którą składają się wydatki opisane w pkt 1-7 decyzji z 7 stycznia 2016 r., jako wydatki nieodpowiadające swym statusem wydatkom o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Stan faktyczny ustalony w sprawie prawidłowo odniesiony został do stanu prawnego obowiązującego w 2012 r., tj. roku w którym udzielono ZDZ przedmiotowej dotacji. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie takie odpowiada normie art. 6 k.p.a. czyli jest ono wynikiem działania organów na podstawie obowiązujących w 2012 r. przepisów prawa.

28 W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] lutego 2016 r. skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji albo stwierdzenie nieważności tych decyzji. Autor skargi zarzucił:

29 I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

30 1. art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. nr 56, poz. 458) przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie;

31 2. art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240) przez jego błędną wykładnię.

32 I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 29, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

33 W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Kolegium błędnie oceniło kwestię legitymacji procesowej ZDZ w [...]. Wskazał, że art. 29 k.p.a. wyraźnie stwierdza, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. ZDZ w [...] jest organizacją społeczną - stowarzyszeniem posiadającym osobowość prawną, prowadzącą szkoły niepubliczne różnych typów. W świetle przepisów ustawy o systemie oświaty nie powinno budzić żadnej wątpliwości, że podmiotem dotowanym (zwanym także beneficjentem) jest szkoła, a nie organ założycielski. Zdaniem skarżącego zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie jest słuszny. A zatem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO powinno zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji ze względu na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 1 i art. 29 k.p.a.

34 Zdaniem skarżącego organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. Ustawodawca w ww. przepisie wyraźnie bowiem wskazał, że dotacje, o których mowa w ust. 1a - 3b są przeznaczane na realizację zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Wskazał też, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie bieżących wydatków szkoły lub placówki. Zmiana brzmienia przepisu art. 90 ust. 3d, która weszła w życie 1 stycznia 2014 r. wprowadzając szerokie rozumienie wydatków bieżących na pokrycie których przyznawana jest dotacja oświatowa nie wprowadziła nowych rozwiązań, ale wyeliminowała swobodę interpretacyjną tego przepisu polegającego na przyjęciu niezrozumiałego uregulowania prawnego w postaci tzw. dotacji podmiotowo-celowej lub odwrotnie bez normatywnej podstawy. W ocenie skarżącego sprawa zakończona decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją SKO w [...] mogła za podstawę rozstrzygnięcia przyjąć wyłącznie przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. zmieniony od 1 stycznia 2014 r.

35 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Podniósł m.in, że zmiana stanu prawnego (art. 90 ust. 3d u.s.o.) nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie - rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu dotacji udzielonej w 2012 r. winno odnosić się do dyspozycji art. 90 ust. 3d ustawy w treści obowiązującej przed nowelizacją obowiązującą od 1 stycznia 2014 r.

36 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

37 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

38 Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

39 Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

40 Za takim rozstrzygnięciem Sądu przemawia fakt zastosowania przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 256 z 2004 r. poz. 2572 z późn. zm.)

41 w niewłaściwym brzmieniu, a mianowicie obowiązującym wówczas kiedy dotacja została udzielona stronie skarżącej, tj. w roku 2012 (str. 6 i 13 zaskarżonej decyzji).

42 W tym miejscu przypomnieć należy, że tenże przepis z dniem 1 stycznia 2014 r. uzyskał następujące brzmienie:

43 Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1. Pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

44 2. Zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

45 a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno - wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach

46 i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości,

47 w momencie oddania do używania.

48 W wersji poprzedniej tzn. (przed 1 stycznia 2014 r.), stanowił on że dotacje

49 o których mowa w ust. 1a-3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

50 Natomiast przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. Nr 2156, dalej jako "ustawa o systemie oświaty") stanowi, że:

51 "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

52 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

53 a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

54 b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego,

55 o których mowa w art. 5 ust. 7

56 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji

57 i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

58 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

59 a) książki i inne zbiory biblioteczne,

60 b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

61 c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

62 d) meble,

63 e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

64 Również art. 5 ust. 7 ww. ustawy od dnia 31 marca 2015 r. otrzymał nowe brzmienie. Z analizy treści przytoczonych wyżej przepisów (art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2015 r. oraz w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2015 r. wynika, że nastąpiła zmiana jego treści co do celów, na jakie dotacja w rozumieniu tego przepisu może być przeznaczona.

65 By nie być gołosłownym, to w projekcie uzasadnienia zmiany art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. wskazano, że zmiana art. 90 ust. 3d ustawy

66 o systemie oświaty polega na zdefiniowaniu wydatków, które mogą być pokrywane

67 z dotacji. Środki z dotacji mogą być przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności powyższych: szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego oraz na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Dotacja nie może być wykorzystana na pokrycie wydatków związanych z inwestycjami i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

68 Natomiast w projekcie do uzasadniania zmiany art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. wskazano, że: "proponowana zmiana brzmienia ma charakter doprecyzowujący, potwierdzając (zgodnie z dotychczasową praktyką w interpretacji tego przepisu), że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego,

69 o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Odnośnie do zmiany art. 5 ust. 7, co do którego wskazano, że zmiana ta dotyczy "doprecyzowania zadań organu prowadzącego szkołę w zakresie zapewnienia szkole, w ramach dotychczas świadczonej obsługi administracyjnej, również obsługi prawnej (zmiana art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty)".

70 Co istotne i zaznaczyć należy, że ustawodawca w obu ww. nowelach z dnia 13 czerwca 2013 r. i 20 lutego 2015 r. nie przewidział przepisów przejściowych, w drodze których reguluje się tylko zdarzenia prawne, gdy ustawodawca nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić, albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne. Takich zmian w ww. ustawach nowelizujących ustawodawca nie wprowadził, zaś zmiana wskazanych wyżej przepisów miała charakter wyjątkowy, gdyż dotyczyła wydatkowania środków publicznych, co podlega ścisłej kontroli.

71 A zatem, wobec braku przepisów intertemporalnych (przejściowych) zaistniała podstawa do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzonych zmian do stosunków prawnych trwających już w dacie wejścia w życie znowelizowanej ustawy.

72 W tej sytuacji zastosować należało zmienione przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Skoro bowiem ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych do istniejących już stosunków prawnych, a zatem nie unormował wpływu zmienionych przepisów na stosunki powstałe pod działaniem dotychczasowej ustawy, to przyjąć należało, że jego wolą było stosowanie do istniejących stosunków prawnych już nowych (zmienionych) przepisów, co uzasadnia w konsekwencji, że zmiany tych przepisów nie wyrażały nowości normatywnej nie związanej bezpośrednio z treścią dotychczasowych przepisów (art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7). Tym samym właściwe było zastosowanie ww. przepisu (art. 90 ust. 3d) w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 stycznia 2016 r.

73 W prawie administracyjnym przyjmuje się bowiem obowiązywanie przepisów nowych, chyba że ustawodawca na mocy wyraźnych postanowień (np. przepisów intertemporalnych) przewiduje w określonych sytuacjach stosowanie przepisów dotychczas obowiązujących.

74 Powyższy pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, prowadzi w konsekwencji do konieczności zastosowania przez organ

75 w dalszym toku postępowania przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty

76 w brzmieniu obowiązującym wówczas, kiedy podejmowane były decyzje wydane przez organy w obu instancjach.

77 Zasada niedziałania prawa wstecz oznacza, że stanowione prawo powinno działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miały by stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie, zatem następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy.

78 Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednak wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/0, przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli spełniają szereg przesłanek m.in.

79 - nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);

80 - mają one rangę ustawową;

81 - ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

82 - spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki;

83 - nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy);

84 - problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

85 W przypadku zaś niespełnienia wskazanych wyżej przesłanek istnieje zakaz stanowienia norm prawnych z mocą wsteczną, w szczególności w odniesieniu do przepisów mających rangę niższą od ustawowej i w przypadku, gdy normy te pogarszają sytuację adresatów tych norm.

86 Jak już jednak nadmieniono wcześniej, Sąd w składzie rozpoznając sprawę niniejszą, uznaje za trafny pogląd którego istotą jest uznanie, iż w prawie administracyjnym właściwą jest zasada obowiązywania przepisów "nowych".

87 Z powyższych względów skargę należało uwzględnić. W związku z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Sąd nie mógł pominąć kwestii zastosowania przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w niewłaściwym brzmieniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

88 Sąd nie podziela zaś zarzutu skarżącego dotyczącego skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w niniejszej sprawie. Zgodzić się bowiem wypada z SKO, że to organ prowadzący szkołę, czyli w niniejszej sprawie skarżący, winien być stroną postępowania administracyjnego związanego z obowiązkiem zwrotu dotacji. Z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Powyższe wynika z całości unormowania art. 5 ww. ustawy, który wprost wskazuje, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacji systemu oświaty są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Odnosząc to do uregulowania art. 29 k.p.a. należy wskazać, że nie mogą one również występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Tak więc, to podmiot prowadzący szkołę może jedynie być stroną postępowania administracyjnego. Skoro zaś art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły, to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym, za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 29 k.p.a.

89 Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji oceni kwestie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu w kontekście nowych przepisów (obowiązujących w dniu 7 stycznia 2016 r.). Organ I instancji zwróci przy tym uwagę, że w projekcie do uzasadniania zmiany art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. wskazano, że: "proponowana zmiana brzmienia ma charakter doprecyzowujący".

90 W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2, oraz art. 209 p.p.s.a.