Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., I SAB/Wa 79/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., I SAB/Wa 79/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania zażalenia 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. [...]Sp. z o.o. w [...] (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego A.D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako: organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...].

3 Skarżąca wskazała, że organ termin rozpatrzenia zażalenia kilkukrotnie przesuwał, informując, iż niezałatwienie sprawy we wskazanym wcześniej terminie wynika z konieczności przeprowadzenia analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, a także ze szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy. Organ nie wyjaśnił jednak w czym ten szczególnie skomplikowany charakter sprawy się przejawia. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. podał, że na rozpoznanie przedmiotowej sprawy może mieć wpływ na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18. Zdaniem skarżącej natomiast ww. postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i stanowi jedynie pretekst do kolejnego odsunięcia w czasie załatwienia przedmiotowej sprawy. Tym samym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest niezbędne do załatwienia sprawy.

4 Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niezakończenie postępowania zażaleniowego wynika z zawiłości w ustaleniu stanu prawnego sprawy. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18, będzie rzutować na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy kwestii czy organ egzekucyjny może być jednocześnie wierzycielem, a więc stroną postępowania egzekucyjnego. Przy czym, w opinii organu, pomiędzy postępowaniami egzekucyjnymi prowadzonymi w obu tych sprawach występuje analogia, zarówno na etapie postępowania administracyjnego (zażaleniowego) jak i sądowego. Natomiast stwierdzenie, że Wojewodzie [...] przysługują wyłącznie kompetencje organu egzekucyjnego, a nie organu egzekucyjnego i wierzyciela, pozostawi do rozważenia kwestę wystąpienia ewentualnej wadliwości w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu egzekucyjnym wobec skarżącej spółki.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

6 Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

7 Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

8 Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

9 w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).

10 Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa.

11 Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

12 Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

13 Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

14 Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

15 Poza sporem jest, że Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia powołanego zażalenia w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.

16 Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Minister od dnia wpływu do niego opisanego zażalenia,tj. [...] lutego 2018 r. pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero pismem z dnia [...] marca 2018 r., występując do Wojewody [...] o nadesłanie akt administracyjnych. Jednocześnie pismem tym organ poinformował, iż sprawa zostanie rozpatrzona do dnia [...] kwietnia 2018 r. Żądane akta wpłynęły do Ministra w dniu [...] marca 2018 r, po czym pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister poinformował strony postępowania, że ze względu na konieczność przeprowadzenia analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] czerwca 2018 r. Kolejnymi pismami z dnia: [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] października 2018 r., [...] października 2018 r., [...] listopada 2018 r. oraz [...] stycznia 2019 r. organ ponownie poinformował o konieczności dokonania analizy stanu prawnego sprawy i podał nowe terminy jej rozpoznania odpowiednio do dnia: [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r., [...] października 2018 r., [...] listopada 2018 r., [...] grudnia 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. Po czym Minister pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. podał kolejny, nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2019 r. i znowu wskazał na konieczność dokonania pogłębionej analizy prawnej, w szczególności w kontekście prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18. Zdaniem organu sprawy te są bowiem analogiczne, a więc rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. sprawie może rzutować na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował jak wyżej i wskazał termin rozpoznania sprawy do dnia [...] czerwca 2019 r.

17 W ocenie Sądu przedstawiony sposób działania organu jest nie do zaakceptowania, gdyż Minister nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania opisanego zażalenia, a mających odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stanie na straży praworządności wymaga natomiast od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Tymczasem aktywność Ministra sprowadzała się jedynie do informowania stron postępowania kolejnymi pismami o konieczności dokonania analizy materiału dowodowego i wyznaczania coraz to innych nowych terminów załatwienia sprawy. Przy czym organ nie rozpoznał zażalenia ani w terminie prawem przewidzianym ani też w terminach kolejno wyznaczanych przez siebie, a jako powód zaistniałej sytuacji przez 9 miesięcy (od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.) wskazywał na konieczność analizy akt sprawy, której jak z powyższego wynika nie był w stanie przeprowadzić przez tak długi okres czasu. Ponadto w dniu [...] stycznia 2019 r. organ podniósł dodatkowo, że sprawa zostanie załatwiona po rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/18, gdyż rozstrzygnięcie Sądu w ww. sprawie ma wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, bowiem są one analogiczne. Wobec czego Sąd zauważa, że bieg terminów w postępowaniu administracyjnym wstrzymuje zawieszenie tego postępowania, którego to zawieszenia obligatoryjne przesłanki wskazuje art. 97 § 1 kpa, i wtedy bezczynność organu jest niezawiniona Zatem w sytuacji, gdy Minister twierdzi, że rozpoznanie innej sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, powinien zbadać przesłanki z powołanego przepisu i stosownie do wyniku tego badania w przypadku przesłanek pozytywnych zawiesić postępowanie, a w przypadku przesłanek negatywnych rozpoznać zażalenie. Organ nie może bowiem tamować rozpoznania sprawy ze względu na inne postępowanie, gdy nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 kpa. Jednocześnie zauważyć należy, iż Minister dysponuje całością materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej załatwienia. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

18 Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.