Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r., I SA/Wa 477/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r., I SA/Wa 477/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DP-III.025.1.12.2021.MD/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Rozwoju i Technologii decyzją nr DP-III.025.1.12.2021.MD/21 z 13

3 grudnia 2021 r. uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 maja 2021 r. nr DP-III.025.1.95.2018.JW i umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia

4 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka z o.o. w P. w zakresie Drukarni oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 października 1950 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Drukarnia firmy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P.

5 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

6 Minister Przemysłu Lekkiego orzeczeniem Nr 8 z 5 sierpnia 1949 r. wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, orzekł o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka z o.o. w P. w zakresie Drukarni oraz orzeczeniem z 12 października 1950 r. wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa Drukarnia firmy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P.

7 Wnioskiem z 14 czerwca 2006 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Poznaniu (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Ministra Gospodarki o stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z

8 5 sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka z o.o. w P. w zakresie Drukarni oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 października 1950 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Drukarnia firmy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Poznaniu.

9 Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Gospodarki decyzją z 13 stycznia 2012 r. - utrzymaną w mocy własną decyzją z 15 marca 2013 r. - nie stwierdził nieważności orzeczeń Ministra Przemysłu Lekkiego wydanych w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - z 5 sierpnia 1949 r. oraz z 12 października 1950 r.

10 Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19

11 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1197/13, oddalił skargę wniesioną przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na powyższe orzeczenia - uznając, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

12 Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1146/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2015 r. oraz decyzje Ministra Gospodarki z 15 marca 2013 r. i z 13 stycznia

13 2012 r. - uznając za uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 czerwca 1934 Kodeks handlowy w zakresie dokonania jego "błędnej wykładni" polegającej na uznaniu, że należące do [...] Spółka z o. o. nieruchomości niezwiązane z działalnością przedsiębiorstwa wchodziły w skład tego przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości i jako takie podlegały nacjonalizacji.

14 Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Przemysłu Lekkiego wydanych w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 sierpnia 1949 r. oraz z 12 października 1950 r. - Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 20 maja 2021 r. nr DP-III.025.1.95.2018.JW:

15 - w pkt I nie stwierdził nieważności ww. orzeczeń - z wyłączeniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej część dawnej parceli Nr [...]; nieruchomości położonej przy ul. [...] narożnik ul. [...], stanowiącej dawną parcelę Nr [...] oraz nieruchomości położonej przy Al. [...], stanowiącej dawną parcelę Nr [...];

16 - w pkt II stwierdził nieważność ww. orzeczeń w zakresie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej część dawnej parceli Nr [...], części nieruchomości położonej przy ul. [...] narożnik ul. [...], stanowiącej dawną parcelę Nr [...] oraz nieruchomości położonej przy Al. [...], stanowiącej dawną parcelę [...],

17 - w pkt III stwierdził, że ww. orzeczenia w zakresie części nieruchomości położonej przy ul. [...] narożnik ul. [...], stanowiącej dawną parcelę Nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa.

18 Pismem z 14 czerwca 2021 r. spółka [...] sp. z o.o. w P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 maja 2021 r. w zakresie pkt I i pkt III sentencji skarżonej decyzji oraz o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność ww. orzeczeń nacjonalizacyjnych w całości - zarzucając jej błędną ocenę, co do przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz

19 w odniesieniu do skutków prawnych tych decyzji nacjonalizacyjnych.

20 Natomiast Miasto P. pismem z 11 czerwca 2021 r. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedmiotową decyzję

21 Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 maja 2021 r. - która została potraktowana

22 jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym wniosło o uchylenie pkt II i

23 III sentencji decyzji zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskazując, że organ zaniechał zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, nie podjął wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonał ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

24 Po rozpoznaniu tych wniosków - Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 13 grudnia 2021 r nr DP-III.025.1.12.2021.MD/21. uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 maja 2021 r. nr DP-III.025.1.95.2018.JW i umorzył w

25 całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. oraz orzeczenia z 12 października 1950 r.

26 W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa

27 z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. lub ustawa".

28 Na podstawie art. 1 ww. ustawy nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a.,

29 zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".

30 Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przy czym zgodnie z ust. 1 ww. art. 2 przepisy ustawy zmienianej w

31 art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem.

32 Następnie Minister podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest

33 ocena, w trybie art. 156 k.p.a., orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. oraz orzeczenia z 12 października 1950 r.

34 Odniósł się do kwestii doręczenia (ogłoszenia) ww. orzeczeń wskazując, że:

35 - orzeczenie Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa Drukarni na własność Państwa zostało ogłoszone, poprzez publikację w Monitorze Polskim z 3 września 1949 r. Nr A-59, poz. 804,

36 - natomiast brak jest bezpośrednich dowodów potwierdzających doręczenie (ewentualnie ogłoszenie) orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 października 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy Drukarni.

37 Jednocześnie podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym z uwagi na upływ czasu i procedurę brakowania dokumentów archiwalnych utrudnione (lub wręcz niemożliwe) jest wykazanie dnia doręczenia decyzji m.in. nacjonalizacyjnych.

38 Dodał, że brak bezpośrednich dokumentów potwierdzających doręczenie decyzji

39 wydanej w 1950 r. nie może oznaczać, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego (zob. wyroki WSA w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 361/17 i NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2581/17).

40 Następnie wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Centralnego Zarządu Przemysłu Graficznego z 14 maja 1951 r. (AP/U-283/51) kierowane do Zakładów Graficznych [...], w którym Zarząd przesyła do wykonania orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 października 1950 r. zatwierdzające

41 protokół zdawczo-odbiorczy Drukarni.

42 Ponadto zgodnie z wpisami w księgach wieczystych: [...] tom IX, karta 210; [...] tom, 70 karta 2043; [...] tom XXIII, karta 552; [...] tom XIX, karta 455, Skarb Państwa (Zakłady Graficzne [...]) ujawnił prawo własności do ww. nieruchomości m.in. na podstawie przedmiotowego orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 października 1950 r. oraz protokołu zdawczo - odbiorczego z 15 marca 1950 r. z załącznikiem.

43 Powyższy wpis w Dziale II został zamieszczony 2 marca 1964 r.

44 Zgodnie z art. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece księgi wieczyste są jawne. Nie można zatem zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę.

45 Zatem z powyższego wpisu wynika, że przedmiotowe orzeczenie z 12 października

46 1950r. zostało doręczone jednostce państwowej wykonującej zarząd nad znacjonalizowanym przedsiębiorstwem. Przy czym bezspornie orzeczenie to stanowiło podstawę ujawnienia praw Skarbu Państwa w dacie 2 marca 1964 r.

47 Ponadto zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy stawał się integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego - zgodnie z § 71 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r. przedsiębiorstwo przejęte w myśl art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej przechodziło na własność Państwa z dniem ogłoszenia tego orzeczenia.

48 Tym samym w niniejszej sprawie skutki rzeczowe w postaci przejęcia przedsiębiorstwa wywołuje orzeczenie Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa Drukarni na własność Państwa.

49 W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek z 14 czerwca 2006 r. - zatem zostało wszczęte 57 lat od ogłoszenia orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną, gdyż od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 maja 2021 r. strony złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

50 Powyższe okoliczności faktyczne wskazują ponadto, że upłynęło również ponad 30 lat od dnia doręczenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 października 1950 r. do dnia wszczęcia niniejszego postępowania

51 Zatem w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy określone w ww. ustawie nowelizującej, która weszła w życie 16 września 2021 r. - tym samym brak jest

52 możliwości wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania.

53 W związku z powyższym - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - należało uchylić

54 w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 maja 2021 r. i umorzyć w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na

55 własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka z o.o. w P. w zakresie Drukarni oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 października 1950 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Drukarnia firmy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe - art. 105 § 1 k.p.a.

56 Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. w P.

57 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających

58 istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., a w konsekwencji art. 105 § 1 i art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 maja

59 2021 r. i umorzenie postępowania w całości.

60 W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła argumenty na poparcie swojego stanowiska. Podniosła, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. narusza

61 zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa wyrażoną

62 w art. 2 Konstytucji, która wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego i

63 uznawana jest za jedną z najważniejszych zasad tworzenia prawa. Wskazana zasada zapewnia adresatom przepisów organizację swoich spraw w zaufaniu, że nie narażą się na prawne skutki, których nie mogli przewidzieć w momencie podejmowania decyzji, oraz w przekonaniu, że ich działania, podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Prawodawca zaś naruszył obowiązujący zakaz retroakcji. Ponadto naruszona zastała również zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów oraz uzyskania

64 wiążącego rozstrzygnięcia, a także zasada ochrony praw majątkowych.

65 Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie

66 zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii 13 grudnia 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

67 Ponadto, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika

68 Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 roku o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

69 z 2021 r., poz. 1491). - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa - jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.

70 2 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji.

71 W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie - podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

72 Postanowieniem z 1 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w

73 Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

74 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

75 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że

76 w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

77 i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

78 Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

79 W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 13 grudnia 2021r. uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 20 maja 2021 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. oraz orzeczenia z 12 października 1950 r.

80 Powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). ), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. lub "ustawa zmieniająca".

81 Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Natomiast w art. 2 ust. 1 przewidziano, że w postępowaniach w

82 sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.

83 Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone.

84 Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r.

85 w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art.

86 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

87 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

88 jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

89 po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

90 W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego,

91 przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

92 W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

93 Z tego właśnie powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

94 Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia

95 czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które

96 następują po upływie określonego terminu.

97 Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego - po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza - po upływie 20 lat - art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki

98 i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się

99 z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

100 W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy,

101 gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń

102 powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).

103 Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.

104 Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

105 W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.

106 Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

107 Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny

108 w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty, w konfrontacji z obowiązującą na

109 gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

110 Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.

111 Należy też mieć na uwadze, że kwestionowane orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 października 1950 r. oraz protokół zdawczo - odbiorczy z 15 marca 1950r. stanowiły podstawę wpisu własności Skarbu Państwa (Zakłady Graficzne [...]) w księgach wieczystych: [...] tom IX, karta 210; [...] tom 70 karta 2043; [...] tom XXIII, karta 552; [...] tom XIX, karta 455.

112 Przy czym powyższy wpis w Dziale II został zamieszczony 2 marca 1964 r.

113 Skoro Skarb Państwa został wpisany do ksiąg wieczystych jako właściciel

114 przedmiotowych nieruchomości - to okoliczność ta ewidentnie wskazuje na fakt prawomocności kwestionowanego orzeczenia, gdyż do Sądu można było przekazać tylko orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie.

115 Dlatego też należy uznać, że skutek doręczenia (ogłoszenia) nastąpił najpóźniej z dniem 2 marca 1964 r.

116 Zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń z 5 sierpnia 1949 r. i z 12 października 1950 r. został złożony 14 czerwca 2006 r. - a więc po upływie ponad 50 lat od daty ich wydania i ponad 40 lat od daty wpisu w ww. księgach wieczystych.

117 W tym miejscu należy przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było

118 kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji tych orzeczeń w trybie tzw. nadzoru. Jeżeli zaś przez wiele lat skarżąca nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona.

119 To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych.

120 Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

121 Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności

122 przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne

123 od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98 i z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

124 W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności w zakresie, w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

125 Sąd nie podziela też argumentacji, że nowa regulacja jest sprzeczna art. 45 ust.1, art. 64 ust. 1 i 2 i z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej,

126 prawo do sądu i uniemożliwienie uzyskania prejudykatu). Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność

127 by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa).

128 Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności

129 takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę,

130 chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową

131 lub ustawą.

132 Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej indywidualnej. Zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej, uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

133 Nie zostało też naruszone prawo do sądu - które nie jest prawem nieograniczonym

134 i absolutnym. Faktycznie, na gruncie obecnych regulacji prawnych, doszło do

135 ograniczenia tego prawa, jednak racje, jakie legły u podstaw takiego ograniczenia są ważniejsze i uzasadnione. W art. 45 Konstytucji prawo do sądu jest prawem osobistym, które gwarantuje obywatelowi ochronę prawną rozumianą jako gwarancję, że sprawa będzie rozpoznana przez sąd (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02). Jak się wskazuje

136 w tym wyroku celem regulacji z art. 45 Konstytucji jest ochrona przed arbitralnością władzy. W niniejszej sprawie prawo do sądu zostało zachowane, gdyż strona od decyzji organu mogła i odwołała się do sądu.

137 Wbrew wywodom skargi również sama norma prawna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia (zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.) - nie narusza konstytucyjnie chronionych wartości, nie uniemożliwia także uzyskania odszkodowania

138 za zabrane mienie (o ile takie odszkodowanie w konkretnym przypadku mogłoby być w ogóle przyznane). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu zatem konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

139 Odnosząc się zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego

140 jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania. Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.

141 Wręcz przeciwnie, Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej

142 ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.

143 Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 40 lat) - od doręczenia/ogłoszenia kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń

144 (uznając, że skutek doręczenia (ogłoszenia) nastąpił najpóźniej z dniem 2 marca 1964 r.

145 - data wpisu w księgach wieczystych) do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie tj. 14 czerwca 2006 r. - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takich orzeczeń, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.

146 Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje

147 umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.

148 Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

149 Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.