Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., I SA/Wa 2935/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., I SA/Wa 2935/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2021 r. nr KOC/5935/Go/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr 435/SD/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 października 2021 r., nr KOC/5935/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...],

3 w przedmiocie zawieszenia postępowania.

4 W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny;

5 Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie

6 dotyczące rozpoznania wniosku z dnia 10 października 1949 r. złożonego przez M. R. o przyznanie prawa własności czasowej

7 za czynszem symbolicznym i wniosku o przywrócenie prawa własności nieruchomości

8 z dnia 8 stycznia 1991 r. (data wpływu: 9 stycznia 1991 r.) złożonego przez

9 W. T., do gruntu nieruchomości położonej w W.,

10 przy ul. [...], ozn. hip. [...].

11 Opisana wyżej nieruchomość znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów

12 na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) i z dniem

13 jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., na podstawie art. 1 w/w dekretu przeszła na własność gminy m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy

14 z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej

15 (Dz. U. Nr 14, poz. 130) wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością

16 Skarbu Państwa.

17 W toku prowadzonego postępowania ustalono, że własność przedmiotowej nieruchomości przysługiwała M. R. i M. K., w równych częściach niepodzielnie

18 na mocy wniosków z dnia 21 lipca 1920 r. za [...] i z dnia 21 listopada 1928 r. za [...] tej księgi (vide: zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 1948 r. Nr [...]).

19 Spadek po M. R., zmarłej [...] kwietnia 1962 r., w W.,

20 na podstawie ustawy nabyli: mąż W. R. oraz dzieci:

21 syn T. R., syn L. R., syn J. R.,

22 syn S. R., córka M. R. i córka W. T. z d. R.

23 - każde z nich 1/8 części spadku. Spadek po W. R.,

24 zmarłym [...] stycznia 1964 r., w W., z mocy ustawy nabyły dzieci:

25 syn T. R., syn L. R., syn J. R., syn S. R., córka M. R. i córka W. T. z d. R. - każde z nich w 1/6 części spadku. Spadek po L. R., zmarłym [...] października 1964 r., w W., z mocy ustawy nabyła córka J. C. z d. R. w całości. Spadek po T. R., zmarłym [...] stycznia 1966 r., w W.,

26 z mocy ustawy nabyli żona I. R., córka Z. R. z d. R.

27 i syn J. R. - po 1/3 części spadku każde z nich. Spadek

28 po J. R., zmarłym [...] kwietnia 1987 r., w W., z mocy ustawy nabyli: siostra W.T., siostra M. R., brat S. R., bratanica J. C. - każde z nich w 1/5 części spadku oraz bratanica Z. R. i bratanek J. R. - każde z nich w 1/10 części spadku.

29 Spadek po M.R., zmarłej [...] marca 1996 r., w W., z mocy ustawy nabyli: siostra W. T., brat S. R., bratanica J. C.

30 - każde z nich w % części spadku oraz bratanica Z. R. i bratanek

31 J. R. - każde z nich w 1/8 części spadku (vide: postanowienie

32 Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt

33 [...]). Spadek po T. R., zmarłym [...] stycznia 1965 r.,

34 w W., nabyli: żona I. R., córka Z. R.

35 i syn J. R. - po 1/3 części spadku każde z nich

36 (vide: postanowienie Sądu Rejonowego [...]

37 z dnia [...] listopada 1976 r., sygn. akt [...]). Spadek po I. R., zmarłej [...] kwietnia 1999 r., w W., na podstawie testamentu

38 z dnia [...] stycznia 1999 r. nabyli: córka Z. R., syn J. R.,

39 wnuczki K. E., B. R., M. R., wnuk K. R. - po 1/6 części spadku każde z nich, wszyscy z dobrodziejstwem inwentarza

40 (vide: postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...]). Spadek po S. R,

41 zmarłym [...] stycznia 2014 r., w W., na podstawie testamentu udokumentowanego aktem notarialnym za Rep. A nr [...] nabyła wprost

42 żona E. R. w całości. (vide: wypis aktu poświadczenia dziedziczenia

43 z dnia [...] lutego 2014 r., Rep. [...]; zarejestrowany w Rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia pod nr [...]). Spadek po J. C.

44 z d. R., zmarłej [...].04.2009 r., w W., z mocy ustawy nabyli:

45 mąż B.C., córka M. Z. oraz córka

46 K. C. - każde w 1/3 części spadku (vide: akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] czerwca 2014 r., Rep. A Nr [...]; zarejestrowany

47 w Rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia pod nr [...]). Spadek

48 po W.T., zmarłej [...].03.2018 r., w W., z mocy ustawy nabyli z dobrodziejstwem inwentarza: Z. T. i M. T.

49 - każdy z nich w części spadku (vide: wypis aktu poświadczenia dziedziczenia

50 z dnia [...] czerwca 2018 r., Rep. A [...]; zarejestrowany w Rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia pod nr [...]). Spadek po B. C., zmarłym [...] listopada 2019 r., w W., z mocy ustawy nabyły: M. Z. oraz K. C. - każda z nich

51 w 1/2 części spadku (vide: akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 6 grudnia 2019 r., Rep. A Nr [...]; zarejestrowany w Rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia pod nr [...]).

52 Wobec powyższego, po wystosowaniu stosownego wezwania,

53 Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku

54 z dnia 10 października 1949 r., złożonego przez M. R., o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym i wniosku o przywrócenie

55 prawa własności nieruchomości z dnia 8 stycznia 1991 r. (data wpływu:

56 9 stycznia 1991 r.), złożonego przez W. T., do gruntu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], ozn. hip. [...] - [...]

57 do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z dwóch postanowień spadkowych po T. R.. W uzasadnieniu organ pierwszej wskazał,

58 że w sytuacji wydania przed sąd dwóch postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku

59 po jednej osobie konicznym jest wyeliminowanie jednego z nich z obrotu prawnego

60 jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

61 Prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia są niezbędne do określenia następców prawnych

62 zmarłej strony (art. 1025 k.c.) oraz do zapewnienia im udziału w postępowaniu

63 (art. 28 k.p.a.). Organ zobowiązany jest zatem z urzędu zawiesić postępowanie

64 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

65 Na powyższe postanowienie zażalenie złożył K. R.. W zażaleniu wskazano, że postanowienie to rażąco narusza prawo. Zostało ono bowiem skierowane do osoby zmarłej. J. R. zmarł [...] marca 2021 r. Spadkobiercami zmarłego są:

66 B. R. (córka), K. E. (córka) oraz D. R. (żona),

67 co potwierdza notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Ponadto,

68 zdaniem skarżącego, nie ma potrzeby zawieszenia niniejszego postępowania.

69 Kolegium rozpatrując zażalenie, wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy

70 i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego

71 przez inny organ lub sąd. Zgodnie z powszechnie panującym poglądem w judykaturze

72 i doktrynie prawniczej, kwestią prejudycjalną, jest to pewna kwestia materialnoprawna

73 - zagadnienie prawne - pojawiające się w toku załatwienia sprawy administracyjnej,

74 bez rozstrzygnięcia, której nie można załatwić danej sprawy oraz należy do właściwości innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne, lub do sądu. Zagadnienie wstępne ma zatem dwie cechy charakterystyczne. Po pierwsze - należy do kompetencji sądu albo organu administracji, ale innego niż ten, przed którym toczy się właśnie sprawa administracyjna.

75 Po drugie - bez jego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej niepodobna załatwić. Zagadnienie wstępne musi być zatem rozstrzygnięte najpierw, zanim zapadnie merytoryczne rozstrzygnięcie danej sprawy. W związku z tym, w razie wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 k.p.a., obligatoryjne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego.

76 Zdaniem Kolegium, konieczne jest więc ustalenie następców prawnych

77 T. R.. Bez tego ustalenia dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Organ administracji nie jest bowiem władny

78 we własnym zakresie ustalać kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania.

79 W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu

80 z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłej strony, nie narusza prawa

81 (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14).

82 Skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

83 w Warszawie wniósł K. R., zarzucając mu rażące naruszenie

84 prawa, polegające na:

85 naruszeniu art. 141 § 1 w związku z art. 15 k.p.a., polegającym

86 na braku merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta

87 [...], nr [...], z dnia [...] sierpnia 2021 r., co doprowadziło

88 do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

89 naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu postanowienia II instancji,

90 pełnej podstawy prawnej i faktycznej dla wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości działania organu II instancji,

91 naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż skierowanie postanowienia Prezydenta [...], nr [...],

92 z dnia [...] sierpnia 2021 r., do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia

93 przepisów prawa i podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego,

94 naruszeniu art. 14 § 1a w zw. z art. 11 i art. 6 k.p.a., polegającym na

95 braku merytorycznego rozpatrzenia wniesionego zażalenia, o czym świadczy posłużenie się w sprawie wzorem postanowienia II instancji, na co wskazuje

96 brak wykreślenia na 4. stronie postanowienia, danych osobowych osób

97 nie uczestniczących w przedmiotowej sprawie i wskazanie, iż organ I instancji nie mógł faktycznie ustalić kręgu spadkobierców po S. P.

98 oraz I.W., które nigdy nie uczestniczyły w sprawie dot. domu położonego przy ul. [...] w W.,

99 naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie,

100 iż w ramach sprawy z wniosku o ustanowienie prawa własności w trybie,

101 o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności

102 i użytkowaniu gruntów w obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945, Nr 50, poz. 279)

103 w zw. z art. 23 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego

104 gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

105 z dnia 20 lipca 2018 r. (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] - [...],

106 zaistniały okoliczności uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia

107 i jednocześnie zobowiązujące organ I instancji do zawieszenia

108 prowadzonego postępowania,

109 naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 1025 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), polegającym na ich błędnym zastosowaniu, i nieprawidłowym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie

110 krąg spadkobierców po T. R. nie może zostać ustalony, podczas gdy w sprawie nie budzi wątpliwości, iż bezpośrednimi spadkobiercami

111 po T. R. byli: I. R., J. R. oraz Z. R.

112 z d. R..

113 W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, ewentualnie

114 o ich uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

115 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

116 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

117 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

118 pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa

119 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie

120 z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach

121 danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

122 Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę

123 za zasadną.

124 Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

125 Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej

126 ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji

127 zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ

128 lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje,

129 w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to,

130 że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd

131 wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania

132 na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy

133 pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

134 O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego,

135 stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

136 W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się,

137 że tok postępowania administracyjnego, z uwagi na swój celowy charakter,

138 powinien opierać się na racjonalnych założeniach, w tym winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania

139 jest bowiem istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. Z tych względów przerwanie ciągłości postępowania administracyjnego, wskutek jego zawieszenia, musi być traktowane jako wyjątek od zasady ciągłości tego postępowania, a to prowadzi

140 do wniosku, że podstawy zawieszenia winny być interpretowane w sposób ścisły

141 (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 97, w: B. Adamiak, J. Borkowski,

142 Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis,

143 nb. 1, wraz z powołaną literaturą; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt

144 II GSK 27/05).

145 Należy wskazać, że podstawa zawieszenia postępowania określona

146 w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi w sytuacji, gdy organ rozstrzygający daną sprawę

147 nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa

148 w tym przepisie, należy rozumieć jako kwestię, która pozostaje poza właściwością danego organu, a bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania,

149 to znaczy organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie

150 (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1985/15).

151 Z powyższego wynika, że organ obowiązany jest ustalić związek

152 pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania, albowiem prowadziłoby to

153 do naruszenia zasady ciągłości postępowania. Przy czym należy wskazać,

154 że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej,

155 a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej

156 dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje,

157 że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10).

158 Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi i w związku z tym zawieszenie postępowania przez Prezydenta [...] było nieuzasadnione,

159 a zatem zaskarżone postanowienie Kolegium wydane zostało z naruszeniem

160 art. 138 par. 1 k.p.a.

161 Sprawa prowadzona przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomość objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

162 i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ani jej rozstrzygnięcie

163 nie jest bowiem w żadnym stopniu uzależnione od wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po T. R.

164 z uwagi na tożsamość wskazanych w tych postanowieniach jego spadkobiercach.

165 Zarówno w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] w W.

166 z dnia [...] listopada 1976 r., sygn. akt [...], jak i w postanowieniu

167 z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt [...], wskazano jako spadkobierców T.R., jego żonę I.R. oraz córkę Z. R.

168 z d. R. i syna J. R..

169 Pozostawanie w obiegu prawnym ww. postanowień nie stanowi zatem przeszkody

170 w prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania, bo ten krąg wyznaczają

171 w sposób tożsamy obydwa postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku,

172 co w konsekwencji oznacza, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

173 Inna byłaby sytuacja, gdyby postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku w sposób odmienny określały krąg spadkobierców, co jednak - jak wskazano wyżej -

174 nie ma miejsca.

175 W tej sytuacji zarówno postanowienie organu I instancji, jak i zaskarżone postanowienie Kolegium, zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

176 a postanowienie Kolegium również z naruszeniem art. 138 par. 1 k.p.a.,

177 co musiało skutkować ich uchyleniem.

178 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c

179 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.