Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r., IV SA/Wa 371/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r., IV SA/Wa 371/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2014 r. – zaskarżoną skargą przez A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r., którą w pkt 1 rozstrzygnięto o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cel publiczny - budowę obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...])[...] - [...] od km [...] do km [...], nieruchomości położonej w gminie R., obręb [...] - [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność A. W.; w pkt 2 odstąpiono od wyznaczenia terminu wydania nieruchomości; w pkt 3 ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie [...] zł i zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister w uzasadnieniu decyzji podał, że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2013 r., sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]). Przepis art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres [...] miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaś na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Zgodnie z tezą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1751/08, publ. LEX nr 527209), termin [...] miesięcy art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny.

3 Po dokonaniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego Minister Infrastruktury i Rozwoju, mając na względzie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego. Pismo to zostało doręczone rzeczoznawcy w dniu [...] sierpnia 2014 r. i pozostało bez odpowiedzi.

4 Powyższe – zdaniem Ministra - oznacza brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego oraz konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

5 Organ odwoławczy odkreślić, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż w trybie art. 136 Kpa może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 Kpa została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia' sprawy również w drugiej instancji.

6 Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak aktualnego operatu szacunkowego nie było możliwe ustosunkowanie do podniesionych zarzutów dotyczących wyceny nieruchomości.

7 Dalej wskazał na art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r., publ. EUR-Lex 2007/C 303/01), który stanowi, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. HM nic może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej tratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Odnosząc się zatem do wniosku skarżącej o ustosunkowanie się do art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej Minister zauważył, iż w prawomocnym, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 1968/09, publ. CBOSA) Sąd stwierdził, że: "prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenie prawa własności, dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc przede wszystkim w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia prawa własności przewiduje również powoływany przez skarżącego akt Karta Praw Podstawowych w art. 17 na warunkach przewidzianych w ustawie, w interesie publicznym lub ze względu na interes ogólny. (...) Bezpośrednie obowiązywanie Karty Praw Podstawowych wyłączone zostało na podstawie Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa. Stosownie do treści art. 1 Protokołu wykluczone jest powoływanie się przez jednostki przed sądami polskimi na postanowienia Karty w celu orzekania o niezgodności tak przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, jak też praktyki lub działania administracyjnego".

8 Ustosunkowując się z kolei do kolejnego wniosku skarżącej o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju jako organowi I instancji organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym organem I instancji jest Wojewodą [...], zaś organem odwoławczym jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Stosownie do art. 17 pkt 2 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie. Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zatem brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony odnośnie zmiany organu I instancji właściwego do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

9 A. W. w skardze wniesionej na decyzję Ministra Rozwoju i Infrastruktura z [...] października 2014 r., następnie uzupełnionej pismem procesowym z [...] lutego 2015 r., zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, tj.:

10 1) art. 6, art. 7 i art.8 K.p.a. przez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 2) art. 11 K.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności i przesłanek istotnych do podjęcia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz brak należytej staranności w prowadzonym postępowaniu przez całkowite pominięcie art. 24, art. 25 i art. 26 K.p.a. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. odnośnie wyłączenia pracowników i organu od udziału w sprawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia po raz kolejny;

11 | 3) art .77 §1 i § 4 K.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego odnośnie czterokrotnego brania udziału w | |

12 |rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy przez tych samych pracowników organu pierwszej instancji Wojewody [...]; 4) art. 107 § 3 K.p.a. | |

13 |przez całkowite pominięcie i brak uzasadnienie części decyzji odnośnie przekazania czwarty raz do rozpatrzenia; 5) brak | |

14 |podjęcia działań zmierzających, do wyjaśnienia wątpliwości co do bezstronności organu I instancji, który czterokrotnie wydał decyzję z| |

15 |naruszeniem prawa w tym samym przedmiocie sprawy i dotyczącą tego samego właściciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w | |

16 |odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, tym samym podtrzymałoby stanowisko zaprezentowane w zaskarżone decyzji. | |

17 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia | |

18 |wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju | |

19 |sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami | |

20 |administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności | |

21 |administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania | |

22 |administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej | |

23 |decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - | |

24 |zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] | |

25 |października 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Rzeczoznawca majątkowy – | |

26 |stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. | |

27 |782) – dalej w skrócie: "u.g.n."] - sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat | |

28 |szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres [...] miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba | |

29 |że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 u.g.n.), a po | |

30 |upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). | |

31 |Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go | |

32 |sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 | |

33 |września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Stosownie do | |

34 |tych regulacji potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje | |

35 |poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy | |

36 |podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia, tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć | |

37 |rzeczoznawcy majątkowego. Mając na uwadze powyższe uregulowanie i fakt, że operat szacunkowy będący opinią o wartości nieruchomości | |

38 |został sporządzony w sprawie [...] sierpnia 2013 r., nie można zarzucić Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wydania zaskarżonej decyzji | |

39 |z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu | |

40 |skarżącej, celem podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. było właśnie stanięcie na straży | |

41 |praworządności i doprowadzenie do rzetelnego, wszechstronnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia | |

42 |sprawy. Minister mając świadomość, że niniejsze postępowanie toczy się już od kilku lat, a nadto było przedmiotem postępowania | |

43 |odwoławczego i działając w zamiarze merytorycznego rozpatrzenia obecnie wniesionego przez skarżącą odwołania, po dokonaniu analizy | |

44 |sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego P. T., w dniu [...] | |

45 |sierpnia 2014 r. wystosował do wymienionego rzeczoznawcy majątkowego pismo. W piśmie tym zwrócił się, po pierwsze o ustosunkowanie się| |

46 |do zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie dotyczącym operatu szacunkowego; po drugie wyjaśnienie kwestii aktualności | |

47 |sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, powołując się w tym względzie na treść art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia | |

48 |21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji| |

49 |inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Rzeczoznawca majątkowy pismo to przemilczał. W sytuacji braku | |

50 |odpowiedzi rzeczoznawcy na powyższe pismo, tym samym braku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] | |

51 |sierpnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, Minister zmuszony był uznać, że zaszła konieczność sporządzenia nowego operatu | |

52 |szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za przejęcie powyższej nieruchomości, uwzględniającego poziom cen nieruchomości i | |

53 |obowiązujące przepisy prawa. Co w istocie oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czyli uznanie, że konieczny do | |

54 |wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, w | |

55 |sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. | |

56 |138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na | |

57 |konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. | |

58 |Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty planistycznej na jego podstawie | |

59 |spowodowałoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. (np. wyrok WSA w Gdańsku z | |

60 |17.09.2014 r., sygn. akt II SA/Gd 34/14, publ. Lex nr 1534096). Termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie | |

61 |nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu | |

62 |odwoławczego. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane| |

63 |stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (wyrok NSA z 2.10.2012 r., sygn.| |

64 |akt II OSK 1058/11, publ. Lex nr 1234113). | |

65 | | Wszystko to musiało prowadzić do uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, chociaż zrozumiały jest fakt, że |

66 | |oczekiwaniem skarżącej, po czterokrotnym już rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji, było uzyskanie decyzji merytorycznej. |

67 | | |

68 | |W kontekście treści skargi trzeba jeszcze podkreślić, że Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego przytoczoną na |

69 | |odparcie wniosku skarżącej odnośnie zmiany organu I instancji właściwego do rozpatrzenia tego rodzaju sprawy co kontrolowana. Co się |

70 | |zaś tyczy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu, to regulację w tej materii zawiera art. 24|

71 | |K.p.a. i w § 3 daje możliwość stronie żądania wyłączenia danego pracownika od udziału w postępowaniu. |

72 | | |

73 | |Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - |

74 | |oddalił skargę. |

75 | | |

76 | | |

77 | | |

78 | | |

79 | | |[pic][pic] | | | |

80 | | |

81 | | |