Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 3205/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 3205/18

Sentencja

1 Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oraz umorzenia postępowania w części oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].09.2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, j.t.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, j.t. ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez E. K., reprezentowanego przez r. pr. P. K., na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w części odmowy uchylenia decyzji z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji; w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

3 Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

4 E. K., reprezentowany przez radcę prawnego P. K., pismem z 25 października 2017 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Nr [...] z [...].12.2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny i zmianie sposobu użytkowania poddasza części oficyn bocznych istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...], na działce ew. nr[...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], wydanej na rzecz spółki [...] S.A. Jako przesłankę do wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2017 r., odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], położonych w budynku w Al. [...] w [...].

5 Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...]r., oraz odmówił uchylenia decyzji z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję.

6 Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Wniesienie podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. O wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 k.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia w kwestii wznowienia odbywa się więc w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ nie może natomiast oceniać, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły. Organ powołał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. w ramach pierwszego, wstępnego etapu, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do ustalenia, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia: podmiotowe i przedmiotowe oraz czy wniosek został złożony w ustawowym terminie. Wskazano, że postępowanie administracyjne można skutecznie wznowić tylko na wniosek strony bądź też działając z urzędu. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że ma miejsce niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, gdyż nie ulega wątpliwości, że żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego złożył podmiot, niebędący stroną w sprawie. Powyższe w ocenie organu było okolicznością oczywistą i niebudząca wątpliwości, a organ I instancji nie musiał podejmować żadnych czynności wyjaśniających kwestię braku legitymacji skarżącego jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

7 SKO wskazało, że już uprzednio przedmiotem rozpatrywania Kolegium było postępowanie wznowieniowe w sprawie tej samej decyzji ostatecznej, tj. Nr [...]z [...].12.2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny i zmianie sposobu użytkowania poddasza części oficyn bocznych istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], prowadzone na wniosek E. K., podającego jako przesłankę do jego wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ramach tego postępowania ustalono, że E. K. był członkiem uznanej za stronę postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. [...], lecz z samego faktu bycia jej członkiem (w związku z przysługującym mu prawem własności do lokalu w przedmiotowym budynku), nie wynika automatycznie uzyskanie przymiotu strony tego postępowania. Powołano, że wnioskodawca nie wykazał również, ażeby posiadał interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, pomimo wezwania. Organ wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z [...].12.2013 r., została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1419/17, natomiast uchylenie to nastąpiło z innych przyczyn. W wyroku tym Sąd jednoznacznie uznał za zasadne stwierdzenie, że E. K. nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny i zmianie sposobu użytkowania poddasza części oficyn bocznych istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al [...] w [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, który stanowi, że jeżeli lokali jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zatem w budynku przy Al. [...], gdzie lokali jest więcej niż siedem, Wspólnota reprezentowana była przez Zarząd. Zgoda na podjęcie działań, będących przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy została zaś udzielona ww. Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Stąd Sąd jednoznacznie stwierdził w wyroku, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją, należy uznać za chybiony.

8 Biorąc powyższe pod uwagę SKO wskazał, że odmowa wznowienia nastąpiła z przyczyn formalnych, a wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek podmiotu, który bez wątpliwości nie jest stroną, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z uwagi na złożenie wniosku przez podmiot, któremu nie przysługuje prawo strony, postępowanie prawidłowo zostało zakończone wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast postanowienie z dnia [...] .01.2018 r. należało uchylić w zakresie drugiej części sentencji, tj. w części odmowy uchylenia decyzji z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję. SKO wskazał, że istnienie wskazanych we wniosku podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji publicznej nie może zatem odmówić wznowienia postępowania powołując się na niezasadność przytoczonych w żądaniu podstaw do wznowienia. Wskazano, że organ nie może w sentencji postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jednocześnie odmawiać uchylenia tej decyzji, jak to uczynił organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Rozstrzygnięcie takie zarezerwowane jest bowiem dla etapu drugiego, w którym organ - stosownie do przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Powołano, że w myśl art. 149 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

9 Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł E. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono:

10 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

11 - art. 28 kpa poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., w sytuacji gdy z racji posiadania odrębnej własności lokalu w przedmiotowym budynku oraz współwłasności części budynku i urządzeń, a także określonej części ułamkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu, skarżący powinien być uznany za stronę w/w postępowania o wydanie warunków zabudowy;

12 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

13 - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 144 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Nr [...], Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].01.2018 r. (znak sprawy [...]) w zakresie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na brak przymiotu strony, w sytuacji gdy skarżący powinien być uznany za stronę w/w postępowania o wydanie warunków zabudowy, a ponadto w sprawie wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, a obecnie winny skutkować uchyleniem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy;

14 - art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa - poprzez niewznowienie z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości przy Al. [...] w [...], w sytuacji wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, które nie były znane organowi wydającemu tą decyzję, a obecnie winny skutkować jej uchyleniem.

15 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

16 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowej stanowisko w sprawie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

18 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

19 Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

20 Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonego postanowienia, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

21 Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że postępowanie w przedmiocie wznowienia jest postępowaniem dwuetapowym. Na pierwszym etapie – zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., badaniu podlegają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Organ winien więc zbadać, czy podanie o wznowienie zostało złożone przez stronę postępowania oraz czy zostało złożone w terminie. Dopiero po stwierdzeniu zaistnienia tych przesłanek dochodzi do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. o wznowieniu postępowania, a w dalszym toku sprawy organ przeprowadza postępowanie i ocenia czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły i rozstrzyga co do istoty sprawy.

22 W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że skarżący nie posiada przymiotu strony zgodnie z art. 28 k.p.a i nie ma legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego. Brak legitymacji skarżącego był okolicznością oczywistą, niewymagającą prowadzenia żadnego postępowania dowodowego ze strony organu I instancji i uzasadniającą odmowę wznowienia postępowania (wyrok NSA z 24.01.2018 r. II OSK 872/16, Lex 2447078).

23 SKO w zaskarżonym postanowieniu przytoczyło szczegółowo okoliczności dotyczące postępowania w sprawie tej samej decyzji ostatecznej, tj. Nr [...] z [...].12.2013 r., zakończonej wydaniem przez SKO decyzji z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] oraz wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku uchylającego ww. decyzję Kolegium ( IV SA/Wa 1419/17) i Sąd orzekający w sprawie w całości podziela te ustalenia organu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że E. K. nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny i zmianie sposobu użytkowania poddasza części oficyn bocznych istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al [...] w [...]. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...].12.2013 r. ustalającej warunki zabudowy, Wspólnota budynku Al. [...] była reprezentowana przez Zarząd – zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgoda na podjęcie działań, będących przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy została zaś udzielona Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości uchwałą nr [...] r. z [...] kwietnia 2012 r.

24 Prawidłowa jest więc ocena organu odwoławczego, że skarżący nie posiada legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].12.2013 r. W tej sytuacji, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. postępowanie winno zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest bezzasadny. Powoływane przez skarżącego w skardze wyroki NSA (I OSK 1991/15, I OSK 2812/15, II OSK 1059/10, II OSK 310/05) zostały wydane w sprawach o zupełnie innych okolicznościach faktycznych i dotyczą legitymacji do występowania jako strona w sprawach dekretowych, w których rozstrzygano o prawie do nieruchomości oraz sprawach dotyczących samego procesu budowlanego.

25 Ponadto wskazać należy, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego. Zauważyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje nowych praw i obowiązków, nie ogranicza korzystania z nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli, nie wpływa na wymiar opłat i podatków. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd, że członek Wspólnoty Mieszkaniowej zgłaszający udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, musi wykazać istnienie swojego indywidualnego interesu prawnego, a nie faktycznego (II OSK 852/08 wyrok NSA z 28.05.2009 r, II OSK 102/10 wyrok NSA 20.01.2011 r. CBOSA).

26 Zasadnie również organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie istnienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie tych okoliczności może być prowadzone dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem w fazie drugiej postępowania wznowieniowego organ dokonuje oceny okoliczności z art. 145 § 1 k.p.a. i w zależności od ustaleń stanu faktycznego, po ocenie materiału dowodowego, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji, bądź uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

27 Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że rozstrzygniecie SKO jest zgodne z prawem. Kolegium prawidłowo uchyliło postanowienie w części odmowy uchylenia decyzji z [...].12.2013 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji oraz zasadnie utrzymało w pozostałej części zaskarżone postanowienie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw, z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. są bezzasadne.

28 Również nie doszło do naruszenia art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., albowiem żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 19.04.2017 r. II OSK 484/17, zgodnie z którym " jeśli organ nie znajdzie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu (poza sytuacją, gdy żądanie jest wyrażone w formie sprzeciwu prokuratora albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej), to nie ma on obowiązku wydawania orzeczenia i wszczynania z urzędu postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Wszczęcie postępowania z urzędu - w tym również jego wznowienie - jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia (wznowienia) przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia" (LEX nr 2316013).

29 W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie SKO zapadło w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, i tylko w takim zakresie możliwa była kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia.

30 Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.