Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., IV SA/Wa 1205/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., IV SA/Wa 1205/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Uniwersytetu [...] w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] kwietnia 2012r. -zaskarżoną

3 skargą przez Uniwersytet [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

4 - uchylił decyzję Konserwatora Zabytków Miasta S. z [...] października 2011 r. o

5 udzieleniu zezwolenia na wycinkę jednego drzewa gatunku sosna pospolita oraz 99 m2

6 krzewów, oznaczonych nr 9, 1, 6, 7, 8, 11, 12, 13 w projekcie "Poprawa bezpieczeństwa i

7 higieny pracy i nauki Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu [...] zlokalizowanego w

8 S. przy ul. [...] poprzez rozbudowę budynku", pod warunkiem

9 uiszczenia opłat odszkodowawczych i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzję tę

10 wydano na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie

11 zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą

12 o ochronie zabytków"], art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

13 (Dz.. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm.) oraz art. 17 pkt. 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt

14 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

15 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Konserwator Zabytków Miasta

16 S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., pozwolił na wycinkę jednej

17 sosny pospolitej i 99 m2 krzewów, rosnących na terenie Wydziału Ekonomicznego

18 Uniwersytetu [...], przy ul. [...] w S. Zezwolenia udzielono

19 pod warunkiem uiszczenie "opłat odszkodowawczych". Materialnoprawną podstawę

20 zaskarżonej decyzji był art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że

21 zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru

22 zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony

23 zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działki przy ul. [...] w S.,

24 na których rosną objęte wnioskiem strony drzewa i krzewy, znajdują się na terenie zespołu

25 urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją

26 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 1979 r., znak:

27 [...].

28 Przepis art. 20 Kp.a. stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji

29 publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W doktrynie prawa

30 administracyjnego pojęcie "zakresu działania" jest związane z tą kategorią norm ustrojowych,

31 które ustanawiają zadania, jakie powinien realizować organ administracji publicznej.

32 Właściwość rzeczową należy więc ustalić na podstawie przepisów ustaw materialno-

33 prawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji administracji

34 1

35 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

36 publicznej. Właściwość może więc wynikać z zawartych na podstawie ustaw porozumień, co

37 miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

38 Konserwator Zabytków Miasta S., rozstrzygając przedmiotową sprawę, wywiódł

39 swoje kompetencje z porozumienia zawartego w dniu 15 lipca 2011 r. pomiędzy Wojewodą

40 [...] a Gminą Miasta S. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości

41 [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta

42 S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 14 ww. porozumienia

43 weszło ono w życie z dniem podpisania.

44 Sprawy, których prowadzenie, w związku z § 4 tego porozumienia, powierza się

45 Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w S., zostały wymienione w: § 1 pkt 1-18. Jak

46 wynika bezspornie z treści ww. przepisów, Konserwator Zabytków Miasta S. nie posiada

47 kompetencji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie

48 przyrody. Jest to przepis szczególny, mogący skutkować nałożeniem na stronę postępowania

49 (dotkliwego od strony finansowej obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew (krzewów)

50 lub wykonania nasadzeń zastępczych. Dlatego przekazanie kompetencji w tym zakresie musi

51 nastąpić w sposób nie budzący wątpliwości co do zakresu uprawnień, jakimi dysponuje organ

52 nakładający taki obowiązek na strony postępowania.

53 Zawarty w § 1 pkt 12 porozumienia z dnia 15 lipca 2011 r. zapis mówiący, iż Gmina

54 Miasta S. przejmuje wydawanie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie

55 zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia

56 2004 r. o ochronie przyrody pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach

57 zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków, takiego warunku nie spełnia. Powyższy zapis

58 daje jedynie Konserwatorowi Zabytków Miasta S. kompetencje do wydawania decyzji na

59 podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. do

60 wyrażenia zgody na wycinkę drzew i krzewów, jako czynności, która mogłaby prowadzić do

61 naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, ale bez możliwości

62 i naliczania opłat, zwalniania z nich czy nakazywania nasadzeń zastępczych. Zatem, strona

63 dysponując zgodą wydaną na mocy art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy w związku z § 1 pkt 12

64 ww porozumienia, nadal zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, chcąc dokonać

65 wycinki drzewa lub krzewu, musi wystąpić do organu posiadającego kompetencję,

66 wynikającą wprost z przepisu szczególnego art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Należy

67 bowiem zauważyć, że tylko ten organ będzie mógł naliczyć opłaty, zwolnić z nich lub nakazać

68 wykonanie nasadzeń zastępczych, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody.

69 2

70 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

71 Organem właściwym do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie jest [...]

72 Wojewódzki Konserwator Zabytków, wykonujący zadania i kompetencje w imieniu Wojewody

73 [...].

74 Skoro przedmiotowe postępowanie prowadzone przez Konserwatora Zabytków

75 Miasta S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., było prowadzone z

76 naruszeniem przepisów o właściwości, to organ odwoławczy zobligowany był do

77 zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

78 Uniwersytet [...] w skardze zaskarżył decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa

79 Narodowego w części dotyczącej uchylenia przez organ odwoławczy ww decyzji organu

80 pierwszej instancji w zakresie, w jakim decyzja organu pierwszej instancji nie została

81 zaskarżona przez stronę odwołującą się, tj. co do jej pkt 1 i 4 oraz w części dotyczącej

82 umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w powyższym zakresie.

83 Zaskarżonej decyzji stawiam zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny

84 wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.

85 1) art. 16 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie skutkujące uchyleniem w zwykłym trybie

86 odwoławczym decyzji administracyjnej w zakresie w jakim stała się ona ostateczna;

87 2) art. 139 K.p.a. przez niezastosowanie skutkujące złamaniem zakazu orzekania na

88 niekorzyść strony odwołującej;

89 3) art. 138 § 1 pkt 2 Kp.a. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji

90 organu pierwszej instancji w całości, pomimo iż winna ona być uchylona w części (co do pkt

91 2, 3 i 5), tj. w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do orzekania w

92 sprawie oraz w zakresie w jakim wniesiono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

93 Względnie naruszenie art. 107 § 1 Kp.a. przez niezastosowanie, a w konsekwencji

94 niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego, pomimo przyjęcia przez organ odwoławczy,

95 iż organ pierwszej instancji miał kompetencję do orzekania w przedmiocie zezwolenia, zaś był

96 niewłaściwy w przedmiocie orzekania o odszkodowaniu za wycinkę oraz pomimo wniesienia

97 odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części - decyzja została uchylona w

98 całości.

99 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł

100 o oddalenie skargi, podtrzymując tym samym stanowisko przedstawione w

101 zaskarżonej decyzji.

102 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

103 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.

104 3

105 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

106 in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

107 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

108 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

109 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności

110 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności

111 zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

112 prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, mając na

113 uwadze wniosek zawarty w skardze, Sąd zauważa, że badając legalność zaskarżonej

114 decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był związany -

115 stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

116 podstawą prawną. W konsekwencji uwzględnił skargę, albowiem uznał, iż zaskarżona

117 decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2012r. narusza

118 prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego.

119 Najpierw należy zgodzić się ze skarżącym, iż wydając zaskarżone

120 rozstrzygnięcie organ naruszył jedną z zasad ogólnych postępowania

121 administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji administracyjnej unormowaną w art. 16

122 K.p.a. Konserwator Zabytków Miasta S., działając z upoważnienia Prezydenta

123 Miasta S., decyzją z [...] października 2011r.:

124 * w pkt 1 - pozwolił na wycinkę drzewa - sosny pospolitej i 99 m2 krzewów,

125 * w pkt 2 - naliczył kwoty "opłat odszkodowawczych" za wycięcie drzewa i krzewów w

126 sposób zaprezentowany w tym punkcie,

127 * w pkt 3 - naliczył "opłaty odszkodowawcze" za wycinkę drzewa i krzewów w kwocie

128 49 390,41 zł,

129 * w pkt 4 - określił termin wykonania prac związanych z wycinką drzewa i krzewów do

130 dnia [...] czerwca 2012r.,

131 * w pkt 5 - ustalił, że "opłatę odszkodowawczą" należy uiścić w terminie 14 dni od

132 daty otrzymania decyzji.

133 Od decyzji tej odwołał się skarżący, zaskarżając pkt 2, 3 oraz 5 i wnosząc o jej

134 uchylenie w zaskarżonym zakresie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty.

135 Ograniczenie środka zaskarżenia do wskazanych punków decyzji organu pierwszej

136 instancji spowodowało, że decyzja ta w pkt 1 i 4 stała się ostateczna, osiągnęła

137 przymiot trwałości. Wzruszenie tej części decyzji organu pierwszej instancji mogło

138 więc nastąpić z urzędu jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania

139 administracyjnego. W przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów o

140 4

141 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

142 właściwości, jak wywiódł to organ odwoławczy, trybem właściwym mógł być tryb

143 nieważnościowy (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i następne). Tymczasem organ odwoławczy

144 - w wyniku rozpoznania odwołania, które zakresem obejmowało tylko pkt 2, 3 i 5

145 decyzji z [...] października 2011r. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości

146 i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

147 Dalej należy również odmówić legalności rozstrzygnięciu organu drugiej

148 instancji, z racji uznania, że decyzja Konserwatora Zabytków Miasta S.,

149 działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., została wydana z

150 naruszeniem przepisów o właściwości. Przede wszystkim, powtórzyć za organem

151 odwoławczym należy, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w sprawie

152 wynikała z faktu, że działki, na których rosną objęte wnioskiem drzewa i krzewy

153 znajdują się na terenie zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta S.

154 wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w

155 G. z [...] lutego 1979r. i znajduje oparcie w treści art. 83 ust. 2 ustawy o

156 ochronie przyrody. Zaś uprawnienie do wydania decyzji pozwalającej na wycięcie

157 drzewa i krzewów z [...] października 2012r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków

158 w S. wyniknęło - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - z treści

159 porozumienia Nr [...] zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta

160 S. z dnia [...] lipca 2011r. w sprawie prowadzenia sprawa z zakresu właściwości

161 [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę

162 Miasta S. Z § 1 pkt 12 i § 4 tego porozumienia wynika, że Miejski Konserwator

163 Zabytków w S. jest uprawniony do prowadzenia powierzonych Prezydentowi

164 Miasta S. spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego

165 Konserwatora Zabytków w G., w tym wydawania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11

166 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody

167 pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach zabytkowych, o których mowa

168 w pkt 1 porozumienia, tj. objętych ochroną prawną w formie wpisu do rejestru

169 zabytków, o jakiej mowa w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

170 Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, powołanego w

171 pkt 12 § 1 porozumienia, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga

172 podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub

173 zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Niewątpliwie wycięcie drzew i

174 krzewów rosnących na terenie zespołu urbanistyczno - krajobrazowego może

175 wpłynąć na jego walory, zatem mieści się w pojęciu "innych działań", które mogłyby

176 5

177 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

178 prowadzić do zaburzenia walorów przestrzeni chronionego zespołu. Zatem zasadne

179 było związanie w pkt 12 § 1 porozumienia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie

180 zabytków z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w konsekwencji powierzenie

181 spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

182 w G. Prezydentowi Miasta S. i prowadzenie ich przez Miejskiego

183 Konserwatora Zabytków w S. Mając za podstawę wskazany zapis

184 porozumienia nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że zapis ten nie dawał

185 organowi pierwszej instancji, czyli powierzonemu na mocy tego porozumienia,

186 uprawnienia do prowadzenia sprawy w zakresie naliczenia i pobierania opłat za

187 usunięcia drzewa i krzewów. Zgodnie bowiem np. z art. 84 ust. 2 i ust. 3 ustawy o

188 ochronie przyrody opłaty za usunięcie drzew lub krzewów nalicza i pobiera organ

189 właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów; opłaty za

190 usunięcie drzew i krzewów [...] ustala się w wydanym zezwoleniu.

191 Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister dokona merytorycznej oceny

192 odwołania skarżącego, czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności, w tym oceni czy

193 decyzja organu pierwszej instancji odpowiada swoją treścią przepisom prawa

194 materialnego, które stanowiły podstawę prawną jej wydania. Winien mieć również na

195 względzie zakres odwołania.

196 W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzekł jak w

197 punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w oparciu o art. 200 i

198 205 § 1 P.p.s.a. - w punkcie II.

199 6