Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r., II SA/Rz 750/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r., II SA/Rz 750/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 II SA/Rz 750/16

3 U z a s a d n i e n i e

4 Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] wydana w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, która zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

5 zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r. Starosta [...] poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości gruntowych i budynkowych położonych w gminie [...], obręb ewidencyjny W. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego (w dniach [...] do [...] października 2015 r.) wywieszona została na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy [...] i ogłoszona w Gazecie Prawnej.

6 Uwagi do danych ewidencyjnych działki nr 755/1 zgłosiło w dniu

7 [...] października 2015 r. Nadleśnictwo [...], zarzucając, że dokonana podczas modernizacji zmiana granic i powierzchni tej działki narusza przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o lasach. Wskazano, że granice tej działki ustalone są w Planie Urządzania Lasu Nadleśnictwa [...] opracowanym na lata 2008-2017 i zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r.; bez zmiany tej decyzji nie jest możliwa zmiana granic tej działki. Zarzucono ponadto, że podczas modernizacji powierzchnia działki została bezprawnie zmniejszona

8 o 0,71 ha, tj. grunt w odniesieniu do którego toczą się spory sądowe (o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz o wydanie nieruchomości i zapłatę). Uwagi te zostały odrzucone, o czym Starosta poinformował w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r.

9 Następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia

10 [...] listopada 2015 r. (poz. [...]) ogłoszono informację Starosty [...], że projekt operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu W. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków.

11 Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Nadleśnictwo [...] zgłosiło zarzuty do danych ewidencyjnych działek nr 755/1, 668/1 i 679/4, kwestionując ich powierzchnię oraz wykazany przebieg granic. Jednocześnie zawnioskowało o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. [...] o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nr [...] (dot. nieruchomości Nadleśnictwa [...]) i nr [...] (dot. nieruchomości J. D.) z rzeczywistym stanem prawnym oraz postępowania apelacyjnego przed Sądem Apelacyjnym w [...] sygn. [...] w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Lasów Państwowych – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa [...] przeciwko B. D., W. D. i J. D. o wydanie nieruchomości (dot. części działki nr 755/1 o pow. 0,5826 ha i 0,333 ha oraz części działki nr 755/2 o pow. 0,0107 ha).

12 Starosta [...] [...] grudnia 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie rozpatrzenia zgłoszonych przez Nadleśnictwo [...] zarzutów, po czym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Po zakończeniu postępowania organ poinformował o tym fakcie strony i powiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W wyniku ponowienia przez Nadleśnictwo wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów, Starosta postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] ponownie odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.

13 W dalszej kolejności Starosta [...] – działając na podstawie art. 7d

14 pkt 1a, art. 22 ust. 1, art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej: P.g.k.), § 37,

15 § 39, § 44 pkt 8, § 56 i § 61 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

16 i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) - decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez Nadleśnictwo [...] do danych ewidencyjnych działek nr 668/1, 679/4 i 755/1 obr. W.

17 W uzasadnieniu wyjaśnił, że celem modernizacji ewidencji gruntów i budynków jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych. Ponieważ działki nr 668/1 i 679/4 w dniu zgłoszenia zarzutów nie stanowiły własności Nadleśnictwa [...], podmiot ten nie był uprawniony do zgłoszenia zarzutów, które podlegają odrzuceniu (działki te wykazane są na rzecz J. D.). W odniesieniu do działki nr 755/1 organ wyjaśnił natomiast, że w zasobie geodezyjnym brak jest dokumentów określających prawidłowy przebieg granicy tej działki z sąsiednią działką nr 679/4. W latach 70-tych ubiegłego wieku błędnie zostały wykazane granice między tymi działkami, a zatem ustalenie tych granic nastąpiło w trakcie prowadzonej modernizacji.

18 Odwołanie od tej decyzji wraz z zażaleniami na postanowienia z dnia

19 [...] grudnia 2015 r. i [...] lutego 2016 r. złożył Skarb Państwa – PGL "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...], wnosząc o zmianę decyzji i uwzględnienie zarzutów podniesionych w dniu [...] listopada 2015 r. oraz zmianę zaskarżonych postanowień

20 i zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia toczących się przez SA w [...] i przed SR w [...] postępowań o własność i uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zarzuciło naruszenie art. 28 i 29 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie posiada ono przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu oraz że podczas modernizacji bezpodstawnie zmieniono granice i powierzchnię działki nr 755/1. Podkreśliło, że poprzez żądanie zmian w ewidencji nie można dochodzić i udowadniać praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.

21 Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. WINGiK, działając na podstawie art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 142 i art. 144 K.p.a. oraz art. 24a i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy P.g.k., w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; w pkt 2. utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r.; w pkt 3. uchylił postanowienie Starosty z dnia

22 [...] lutego 2016 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

23 W uzasadnieniu wskazał, że Starosta [...] przeprowadził modernizację gruntów i budynków obr. W. gm. [...] w trybie i na zasadach określonych w art. 24a P.g.k., a szczegółowe kwestie dotyczące modernizacji reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przytaczając treść § 55 i § 56 oraz § 36, § 37 i § 39 tego rozporządzenia podał, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w sytuacjach opisanych § 36. Jeżeli takiej dokumentacji brak lub dane są niewiarygodne, dane takie pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. W § 39 wskazano, że ustalenie przebiegu granic, w tym położenie punktów granicznych dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (użytkowników wieczystych, osób władających na zasadach samoistnego posiadania), potwierdzonych zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek. Jeżeli takiego oświadczenia brak, przebieg granic i ustalenie punktów granicznych ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach. Jeżeli i to nie jest możliwie, wówczas wykonawca ustala granice i punkty graniczne po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz po przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

24 WINGiK wskazał, że w przedmiotowej sprawie wykonawca prac modernizacyjnych na dzień [...] listopada 2014 r. wykonał na gruncie czynności geodezyjne związane

25 z ustaleniem i pomiarem przebiegu granicy między działką nr 679/4 a działką

26 nr 755/1. W związku z nieobecnością strony (Nadleśnictwa [...]) wykonawca podjął czynności ustalenia granicy w trybie § 39 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowość tych ustaleń oraz pomiar przebiegu granic wzbudziła wątpliwości organu odwoławczego, który wyjaśnił, że jednym z celów modernizacji jest konwersja analogowej mapy ewidencyjnej do postaci numerycznej. Jeżeli strony kwestionują wykazany przebieg granicy między działkami, to ustalenie prawnego przebiegu tej granicy może nastąpić jedynie w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym.

27 W okolicznościach sprawy w protokole ustalenia przebiegu granic w kolumnie nr 10 w wierszu obejmującym działkę nr 755/1 należącą do Lasów Państwowych znajduje się podpis geodety uprawnionego A. D. jako pełnomocnika. Akta sprawy organu I instancji nie zawierają stosownego dokumentu pełnomocnictwa i ta kwestia, w ocenie organu odwoławczego, wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu.

28 Nadto wytknięto, że z akt sprawy nie wynika, jaka była powierzchnia działek przed modernizacją (brak wypisów z ewidencji gruntów). Odwołujący zarzucił, że w wyniku modernizacji nastąpiło uszczuplenie powierzchni działki leśnej o 0,68 ha, natomiast organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii.

29 Zastrzeżenie organu II instancji budziło także stanowisko Starosty o braku statusu strony Nadleśnictwa [...] w odniesieniu do działek 668/1 i 679/4.

30 Z analizy graficznej zalegające w aktach wynika, że granice działek uległy znacznej zmianie i część działki nr 755/1 została włączona w granice działki 679/4.

31 WINGiK zwrócił także uwagę na trwający spór w zakresie prawa własności nieruchomości nr 755/1 pomiędzy Skarbem Państwa a J. D. (w tej sprawie wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 czerwca

32 2014 r., sygn. II SA/Rz 397/14). Kwestia ta nie została rozstrzygnięta przez właściwy sąd powszechny.

33 W tej sytuacji organ uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta dokona szczegółowej analizy wszystkich materiałów geodezyjnych i dokumentów mających wpływ na dane ewidencyjne działek objętych zaskarżoną decyzji

34 i ponownie rozpozna zgłoszone zarzuty.

35 Rozpatrując natomiast złożone zażalenia WINGiK uznał, że toczące się postępowania sądowe nie stanowią zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej rozpoznania zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzygnięcia te będą stanowić samodzielną podstawę do dokonania zmian danych ewidencyjnych. Postanowienie Starosty z [...] grudnia 2015 r. jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe. Natomiast postanowienie z [...] lutego 2016 r. należy uchylić, gdyż zostało wydane w sytuacji, gdy sprawa dotycząca zawieszenia postępowania została już rozstrzygnięta wcześniejszym postanowieniem wydanym

36 w tym samym stanie faktycznym i prawnym.

37 Decyzję WINGiK zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

38 w Rzeszowie Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] oraz J. D.

39 Skarb Państwa - PGL "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] zawnioskowało

40 o uchylenie punktu 2 decyzji i zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowych zawisłych przed SR

41 w [...] sygn. [...] i [...] oraz przed SA w [...] sygn. [...], a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 142, art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie strony, wbrew stanowisku organu, sprawy sądowe dotyczące uzgodnienia treści ksiąg wieczystych do których wpisane są działki leśne nr 668/1, 679/4 i 755/1 oraz proces o wydanie części działki nr 755/1, mają prejudycjalne znaczenie dla prowadzonego postępowania w sprawie modernizacji ewidencji.

42 J. D. zaskarżył natomiast pkt 1 decyzji poprzez niesłuszne uwzględnienie odwołania Nadleśnictwa [...] i wniósł o uchylenie tego punktu i utrzymanie w mocy w całości decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazał, że Nadleśnictwo nie mogło skutecznie zgłosić zarzutów do granic i powierzchni działek nr 668/1 i 679/4, gdyż działki te nie były w zarządzie Nadleśnictwa.

43 W odpowiedzi na skargi WINGiK podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

44 Postanowieniem z dnia 11 października 2016 r. sygn. II SA/Rz 750/16 WSA

45 w Rzeszowie odrzucił skargę J. D. z uwagi na nieuzupełnienie braków fiskalnych skargi.

46 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

47 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

48 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

49 (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

50 w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

51 Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

52 w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

53 Przedmiotem kontroli Sądu co do meritum jest kasacyjna decyzja WINGiK

54 z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą uchylił on decyzję Starosty [...] z dnia

55 [...] lutego 2016 r. i przekazał mu sprawę zarzutów PGL "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obr. W., gm. [...], dotyczących działek

56 nr 679/4, 668/1 i 755/1 do ponownego rozpatrzenia /w kwestii jednoczesnego utrzymania w mocy zaskarżoną decyzją postanowienia Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz uchylenia postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. i umorzenia w tym zakresie postępowania organu I instancji Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia/.

57 Ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń Sądu. Biorąc jednak pod uwagę zakreśloną powyżej właściwość oraz wskazane dopuszczalne przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

58 Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

59 Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

60 a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Oznacza to, że zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga jednoczesnego stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania oraz konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestiach mogących mieć bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest więc zupełnie wyjątkowo, stanowi ona bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, który przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w jej całokształcie.

61 Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to

62 z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i zmiana (por. wyrok NSA z dnia

63 19 października 2016 r. II OSK 16/15).

64 W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przez WINGiK normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia należy uznać za nieprawidłowe, gdyż żaden ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów nie uzasadniał takiego rozstrzygnięcia.

65 W pierwszej kolejności należy odnieść się do wskazywanej przez WINGiK konieczności wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa dla geodety A. D., którego podpis widnieje w protokole ustalenia przebiegu granic w kolumnie nr 10

66 w wierszu obejmującym działkę nr 755/1 należącą do Lasów Państwowych, zaś

67 w aktach sprawy organu I instancji brak jest stosownego dokumentu wykazującego jego umocowanie do działania w imieniu PGL "LP" Nadleśnictwo [...].

68 Jak wynika z dołączonej do akt sprawy organu I instancji "Dokumentacji

69 z rozpatrzenia uwagi zgłoszonej do projektu modernizacji operatu opisowo – kartograficznego", w wyniku zawiadomienia dokonanego przez wykonawcę prac geodezyjnych geodetę T. K., udział w podjętych [...] listopada 2014 r. czynnościach ustalenia przebiegu granic działek nr 755/1 i nr 679/4 wzięli udział J. G. – pełnomocnik Starostwa Powiatowego w [...] oraz J. D. wraz z upoważnionym przez siebie geodetą A. D. (pełnomocnictwo to i upoważnienie stanowią załączniki do sporządzonego protokołu – k. 24-26 w/w Dokumentacji, co potwierdzają uczynione na nich stosowne adnotacje i wzmianka w rubryce nr 11 protokołu). W kolumnie 10 protokołu znalazły się osobne oświadczenia każdej z tych osób, tj. J. G., J. D. i A. D. o akceptacji ustalonego przebiegu granicy. Oświadczenie A. D. zostało zamieszczone jako ostatnie i mimo że z braku miejsca z powodu poprzedzającego go wpisu jego mocodawcy J. D. znalazło się już na wysokości wiersza przeznaczonego na wpis dla Nadleśnictwa, w ocenie Sądu brak jest podstaw do wywodzenia z tego jakichkolwiek wniosków co do ewentualnego jego działania w imieniu PGL "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...]. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 21 Dokumentacji), podmiot ten był powiadomiony o terminie czynności ustalania przebiegu granic, niemniej ani K. P. upoważniony do reprezentowania Nadleśnictwa [...] w sprawach związanych z modernizacją ewidencji gruntów wsi W. (k. 4 Dokumentacji) ani żaden inny przedstawiciel Nadleśnictwa nie wzięli w nich udziału. Nieuprawniony w tej sytuacji jest wniosek, że w jego imieniu mógł działać A. D. Jawi się on jako nielogiczny tym bardziej, że jego uznanie – wobec nie budzącego wątpliwości umocowania A. D. przez J. D. - oznaczałoby jego jednoczesne działanie dla stron o "sprzecznych interesach" i rozbieżnych stanowiskach co do przebiegu ustalanej granicy.

70 W tym zakresie należy ubocznie podkreślić, co w ocenie Sądu słusznie w konkluzji uzasadnienia swej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. wywiódł Starosta (s. 10), że wobec braku miarodajnych dokumentów wyszczególnionych w § 36 rozporządzenia, przebieg granicy między działkami nr 755/1 i 679/4 został w rzeczywistości ustalony w trybie przewidzianym w jego § 39 ust. 3, a nie jak wskazał to błędnie w protokole ustalenia przebiegu granic wykonawca prac geodezyjnych, na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, tj. w trybie ust. 2 tego paragrafu mającego zastosowanie w sytuacji, gdy właściwe podmioty (właściciele, użytkownicy wieczyści, samoistni posiadacze) nie złożą do protokołu zgodnego oświadczenia co do przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych (ust. 1). Na kwestię tę jedynie częściowo zwrócił uwagę organ odwoławczy skupiając się na rzekomym działaniu geodety A. D. bez umocowania w imieniu Nadleśnictwa, stwierdzając jedynie, że czynności ustalenia przebiegu granicy zostały wykonane niezgodnie z przepisem § 39 ust. 2 rozporządzenia, a ustalony w ten sposób jej przebieg jest sprzeczny ze stanem dotychczasowym.

71 W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że z istoty zgodnego oświadczenia wynika, że powinny je złożyć wszystkie zainteresowane strony, co bez wątpienia nie nastąpiło

72 z racji nieobecności przedstawiciela Nadleśnictwa. Wobec braku przesłanek określonych w § 39 ust. 1, uprawniało to wykonawcę prac geodezyjnych do podjęcia próby ustalenia przebiegu granic w sposób przewidziany w ust. 2, a więc na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, co też zostało przez wykonawcę przyjęte i znalazło odzwierciedlenie w stosownej adnotacji (rubryka nr 7 protokołu "Sposób ustalenia granicy"). Zdaniem Sądu, trudno wywodzić ostatni spokojny stan posiadania w sytuacji, gdy nie został on potwierdzony przez wszystkie strony, co

73 z tych samych przyczyn co wskazane powyżej, tj. nieobecności przedstawiciela Nadleśnictwa, nie mogło mieć miejsca. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że ust. 2 § 39 jako dodatkowy warunek ustalenia przebiegu granicy w oparciu

74 o ostatni spokojny stan posiadania przyjmuje brak jego sprzeczności z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów

75 w granicach tych działek. Jak wynika m.in. z "Opinii wykonawcy Modernizacji Ewidencji Gruntów i Budynków dotyczącej rozpatrzenia uwagi nr 1" (k. 10-11 Dokumentacji), w oparciu o analizę znajdującego się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] operatu [...] sporządzonego przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej stwierdzono, że granice pomiędzy działkami nr 755/1 i 679/4 nie były ustalane. Wg tego operatu, miała miejsce korekta granic tych działek spowodowana błędnym kartowaniem granic katastralnych dla działek obcych, a współrzędne części punktów granicznych nie odpowiadały w terenie żadnym znakom i śladom granicznym (błąd ten został powielony przy opracowywaniu numerycznej mapy ewidencji gruntów).

76 Z uwagi na brak wiarygodnych danych skutkowało to koniecznością ustalenia

77 w postępowaniu modernizacyjnym granicy między tymi działkami, która jednak

78 z uwagi na informacje o toczących się między stronami sprawach sądowych oznaczona została jako sporna. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, mimo uwidocznienia granic na mapie ewidencji gruntów jako zgodnych ze stanem użytkowania, trudno uznać, że odpowiada on przyjętemu w protokole ostatniemu spokojnemu stanowi posiadania. Zastosowanie zatem znajduje ust. 3 § 39 rozporządzenia, stosownie do którego, jeżeli nie można stwierdzić spokojnego stanu posiadania o którym mowa

79 w ust. 2 lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W kontekście powyższego, adekwatny do opisanych okoliczności i spełniający dyspozycję tego przepisu pozostaje zapis w rubryce nr 7 protokołu, że przebieg granicy ustalono w oparciu o zastabilizowane istniejącymi granicznikami betonowymi punkty graniczne nr 901, 905 i 907 oraz usytuowane na murowanych słupach ogrodzeniowych punkty graniczne nr 913, 926 i 952.

80 Za niezasadne należy także uznać podniesione w zaskarżonej decyzji zastrzeżenia organu II instancji co do stanowiska Starosty o rzekomym braku statusu Nadleśnictwa [...] jako strony w odniesieniu do działek 668/1 i 679/4, mimo że w granice tej ostatniej działki w wyniku modernizacji została włączona część stanowiącej jego własność działki nr 755/1. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że

81 w treści decyzji organu I instancji brak jest takiego stwierdzenia, a za tożsame z nim nie może być uznane stanowisko, że Nadleśnictwu na podstawie art. 22 ust. 2 (w/z

82 z art. 20 ust. 2 pkt 1) ustawy P.g.k. oraz § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - jako podmiotowi nieuprawnionemu (tj. nie będącemu właścicielem tych nieruchomości ani władającym) – nie przysługiwało prawo zgłoszenia zarzutów względem działek nr 668/1 i 679/4, wykazanych na rzecz J. D. Należy bowiem wyraźnie odróżnić prawo zgłoszenia zarzutów co do przebiegu granic od prawa bycia stroną postępowania wywodzonego z prawa własności działki sąsiedniej. Odrzucenie więc zarzutów Nadleśnictwa co do działek nr 668/1 i 679/4 z przyczyn formalnych (z uwagi na brak prawa ich zgłoszenia) nie oznacza, że nie przysługiwał by mu w odniesieniu do nich status strony postępowania z racji ich graniczenia z działką nr 755/1 (i to niezależnie od zgłoszenia zarzutów względem tej działki, do czego bez względu na ocenę ich zasadności, Nadleśnictwo miało prawo).

83 W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób niezasadny wskazał także

84 w wydanej przez siebie decyzji, że w wyniku modernizacji nastąpiło uszczuplenie powierzchni działki leśnej o 0,68 ha, zaś organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii, nie ustalił też jaka była powierzchnia działek przed modernizacją (brak wypisów z ewidencji gruntów). Na stronach 6-9 decyzji organu I instancji

85 w sposób szczegółowy opisane zostały wszystkie okoliczności i towarzyszące im czynności mające związek z ustalaniem w postępowaniu modernizacyjnym granicy między działkami nr 679/4, 668/1 i 755/1 (w tym mające wpływ na zmniejszenie powierzchni tej ostatniej). Jak wyjaśnił bowiem organ I instancji, służby geodezyjne działające na zlecenie Nadleśnictwa [...] w sporządzonym operacie

86 [...], mimo braku danych, dokonały graficznego "przeniesienia" działek nr 679/4 i 668/1 z mapy w skali 1:2880 na mapę w skali 1:5000, dokonując "przesunięcia" działki nr 679/4 o ok. 15 m w kierunku południowo – wschodnim, a który to błąd został powielony przy opracowywaniu numerycznej mapy ewidencji gruntów PGL Nadleśnictwa [...]. W ocenie organu I instancji ustalenia te wskazują wprost, że dane ewidencyjne punktów granicznych działki nr 755/1 na odcinku stycznym z działką 679/4 zawarte w tym operacie wykazane zostały z pominięciem odpowiednich procedur i wymaganych dokładności; do tych samych wniosków doszedł wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przedstawiając w formie graficznej kompilację mapy ewidencji gruntów w postaci rastrowej z nakładką treści mapy rastrowej danych z operatu KERG oraz granic wykazanych w projekcie operatu opisowo – kartograficznego.

87 Faktem jest, że organ I instancji w wydanej decyzji nie dokonał wyliczeń powierzchni składających się na wskazane "uszczuplenie" działki nr 755/1, niemniej fakt zmniejszenia jej obszaru nie budzi wątpliwości, a organ II instancji uchylając m.in.

88 z tego powodu decyzję Starosty w żaden sposób nie wyjaśnił, czy miało to jakikolwiek wpływ na zasadność odrzucenia zarzutów Nadleśnictwa do danych ewidencyjnych tej działki.

89 W tym kontekście należy wyraźnie podkreślić, jeżeli organ II instancji stwierdził brak wykazania w toku postępowania pierwszoinstancyjnego powierzchni przedmiotowych działek przed modernizacją – uznając za stosowne wykazanie tej okoliczności wypisami z ewidencji gruntów, brak było przeszkód do uzupełnienia przez niego materiału dowodowego w tym zakresie. Konieczność bowiem przeprowadzenia nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego i nie przesądza o zasadności uchylania decyzji organu I instancji. Wskazuje na to również treść art. 136 K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów bądź zlecenia ich przeprowadzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy winien zatem wykazać w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie wystarcza dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt III RN 7/99).

90 Jak wskazano już powyżej, w zaskarżonej decyzji WINGiK – niezależnie od uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. – orzekł jednocześnie o utrzymaniu w mocy postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz uchyleniu postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. i umorzeniu w tym zakresie postępowania organu I instancji; postanowieniami tymi Starosta odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia zarzutów Nadleśnictwa [...] do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym obr. W. w odniesieniu do granic i powierzchni działki nr 755/1. W treści tych postanowień Starosta zawarł prawidłowe pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie, a strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania – zgodnie z art. 142 K.p.a. – może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Uczyniło to Nadleśnictwo, wnosząc w pkt 2 odwołania z dnia [...] marca 2016 r. "zażalenia" na te postanowienia i wskazując, że rozstrzygnięcie wskazanych we wnioskach o zawieszenie spraw cywilnych ma prejudycjalne znaczenie dla toczącego się postępowania.

91 Abstrahując od poprawności użytych przez Nadleśnictwo określeń "zażalenie" (które w istocie nie przysługiwało, a art. 142 K.p.a. stanowi o prawie zaskarżenia postanowienia na które nie służy zażalenie w odwołaniu od decyzji), należy podkreślić, że zgodnie z ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym stanowiskiem, obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia

92 i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 K.p.a.). Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź w odrębnym orzeczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia

93 2012 r. II OSK 1461/11; Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Taki sposób rozpatrzenia "zażaleń" Nadleśnictwa przez organ odwoławczy z uwagi na kasacyjny charakter wyroku wymagał więc również odniesienia i omówienia.

94 Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy błędnie ocenił wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, zarzucając wydanie przez Starostę rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - z powołaniem się na okoliczności opisane

95 w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji WINGiK zobligowany będzie ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie wraz z wniesionym przez Nadleśnictwo [...] odwołaniem od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r.

96 Mając powyższe na uwadze, z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.