Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2020 r., II SA/Po 761/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2020 r., II SA/Po 761/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu wniosku R. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Drugą z wymienionych decyzji odmówiono odwołującej się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości obejmującej działkę [...] o powierzchni [...] m2, położoną w R. , zapisaną w księdze wieczystej [...], będącej w dacie podziału własnością Gminy R.

3 Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

4 Uchwałą Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 kwietnia 2013 r., XXXV/292/2013 przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon ul. Golęcińskiej, ul. Pocztowej, ul. Dworcowej, ul. Szamotulskiej, ul. Podgórnej i ul. Rolnej (dalej "plan miejscowy XXXV/292/2013"). Plan ten opublikowano w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r., poz. 3949. Objął on swymi granicami działkę [...] przy ul. [...] w R. , oznaczając ją jako [...] i [...] (k. 1-12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

5 Następnie, w ramach wewnętrznej struktury urzędu, skierowano do Wójta [...] wniosek o wydanie postanowienia opiniującego podział oraz decyzji podziałowej (k. 21 i 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) (czynność tą należy potraktować jako wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu – uw. Sądu).

6 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 i 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – uw. Sądu, dalej "u.g.n."), zatwierdził z urzędu podział nieruchomości obejmujący działkę [...]. W motywach decyzji wyjaśnił, że działkę objęto planem miejscowym XXXV/292/2013. Stosownie do tego planu nowoprojektowana działka [...] znalazła się w obszarze [...] – usługi podstawowej opieki zdrowotnej, natomiast nowoprojektowana działka [...] znalazła się w obszarze [...] – usługi ogólnospołeczne i konsumpcyjne w zakresie handlu, gastronomii, zabudowy biurowo-administracyjnej i budynki użyteczności publicznej. Wydzielone działki uzyskały odpowiednio [...] m2 ([...]) i [...] m2 ([...]).

7 Po dokonanym podziale prawa do działek gminnych [...] i [...] zostały zbyte przez Gminę R. . Współcześnie grunt obejmujący tą pierwszą ma zaprowadzoną księgę wieczystą [...] i należy do każdoczasowych właścicieli lokali w znajdującym się na niej budynku ([...], udziały w gruncie [...] i [...]) oraz do Gminy R. (udział [...]). Oba wyodrębnione lokale zakupiła R. A.. Lokal [...] nabyła na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz umowy sprzedaży w 2016 r. (dla lokalu prowadzona jest księga [...] i stanowi on gabinet [...]). W oparciu o tą samą umowę skarżąca nabyła także lokal [...] będący lokalem mieszkalnym, dla którego zaprowadzono księgę [...] Grunt stanowiący działkę [...] – [...], został zbyty przez Gminę R. wspólnikom spółki cywilnej w 2014 r. i zaprowadzono dla niego odrębną księgę wieczystą [...] (zob. k. 56-94 akt sądowych))

8 Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. R. A. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] (k. 30-33 akt administracyjnych). Wskazała, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), to jest zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżąca wyjaśniła, że gdy dokonywano podziału w 2013 r. żadne podmioty nie brały w nim udziału, stąd decyzja nie mogła być poddana kontroli w trybie instancyjnym. Tymczasem organ naruszył tak Prawo budowlane (to jest ustawę z dnia 7 lipca 1994 r., obecnie opublikowaną w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b.") jak i przepisy K.p.a., nie zważając na rzeczywistych użytkowników nieruchomości. R. A. wskazała dalej, że w postępowaniu podziałowym nie została przez organ wysłuchana, co świadczy o naruszeniu art. 10 i 8 K.p.a. Najistotniejszą kwestią, zdaniem skarżącej, jest jednak to, że rozstrzygnięcie podziałowe jest nie do zaakceptowania w świetle przepisów P.b. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. – uw. Sądu, dalej "r.w.t."). Dzieląc działkę naruszono § 12 r.w.t. w zakresie odległości pomiędzy budynkami na działkach, § 271 r.w.t. w zakresie ochrony przeciwpożarowej, § 209 r.w.t. w zakresie odległości pomiędzy budynkami użyteczności publicznej oraz § 19 r.w.t. w zakresie położenia i odległości miejsc postojowych.

9 Wójt przekazał następnie wniosek R. A. do Kolegium według właściwości (k. 31 akt administracyjnych).

10 Początkowo Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., [...] odmówiło R. A. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 2013 r. (k. 38-35 akt administracyjnych), a kolejnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy (k. 42-44 akt administracyjnych).

11 Rozstrzygnięcie Kolegium w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku R. A. zostało ostatecznie prawomocnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2018 r., II SA/Po 562/18 (k. 49-50 akt administracyjnych).

12 Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Kolegium powiadomiło R. A. i Wójta Gminy R. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] (k. 52 akt sądowych).

13 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 156 i 157 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Podkreśliło, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. nie zachodzi. Działka [...] przed podziałem była zabudowana. Linia podziałowa musiała przechodzić tak, jak ją wyznaczono, gdyż nie było możliwości, aby zapewnić odpowiednią odległość pomiędzy budynkami. Kolegium podkreśliło jednak, że najważniejszym jest, iż budynki znajdujące się na dzielonej działce posadowione były wcześniej legalnie.

14 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. A. podkreśliła, że pozwolenie na budowę obiektów na niegdysiejszej działce [...] udzielono, gdy między budynkami nie było granicy. Zdaniem skarżącej, gdy chodzi o podziały dotyczące nieruchomości zabudowanej, należy brać pod uwagę okoliczność, że powinno się zapewnić przy budynkach grunt w zakresie niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych budynków (art. 95 pkt 1 u.g.n.). Dodatkowo R. A. zwróciła uwagę na fakt, że budynki na działkach [...] i [...] w obecnej konfiguracji nie spełniają szeregu norm rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), takich jak przepisy dotyczące warunków ewakuacji (§ 15 ust. 1 pkt 1 i 2, § 16 ust. 1). To rodzi zagrożenie, że w przyszłości R. A. może nie uzyskać zezwolenia na dalszą działalność gospodarczą.

15 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało swoją dotychczasową decyzję w mocy. Wyjaśniło, że przesłanka z art. 157 § 1 pkt 7 K.p.a. (wada nieważności z mocy prawa) nie zachodzi wobec decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...], gdyż aby zastosować tą regulację musiałby istnieć przepis szczególny przewidujący sankcję nieważności. Kolegium nie dopatrzyło się także innych wad kwalifikowanych w odniesieniu do podziału z 2013 r.

16 W skardze R. A. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.: poprzez nie przeprowadzenie oceny, co do tego, czy w wyniku podziału działki [...] nie powstała w istocie taka działka budowlane ([...]), co do której możliwość swobodnego wykorzystania została znacząco ograniczona; poprzez zaniechanie badania jaki był poprzedni sposób wykorzystania zabudowanej nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz odstąpienie od weryfikacji, czy decyzja podziałowa została wydana przy przyjęciu prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie przebiegu granic dawnej działki [...]

17 Nadto R. A. podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nie licującego z powagą, jakiej oczekiwać można od organu nadzoru (Kolegium).

18 Wreszcie, zdaniem skarżącej naruszono także art. 93 ust. 1 u.g.n.,, § 11 ust. 1 pkt 16 [zapewne miało być "12" – uw. Sądu] uchwały XXXV/292/2013 i w powiązaniu z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 pkt 3a u.g.n.

19 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

21 Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

22 Na wstępie Sąd zaznacza, że zapoznawszy się dokładnie z materiałem dowodowym przyjął ze zrozumieniem inicjatywę R. A. w celu zakwestionowania w trybie nieważnościowym decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Sąd ma bowiem świadomość, że układ budynków na działkach [...] i [...], przy uwzględnieniu istnienia między nimi granicy, powoduje, iż pewne wymogi techniczne rzeczywiście mogą nie być spełnione. To z kolei może utrudnić R. A. prowadzenie działalności gospodarczej (gabinet [...])

23 Przy zrozumieniu pobudek skarżącej, którymi kierowała się ona składając wniosek w postępowaniu nieważnościowym, Sąd zaznacza jednak stanowczo, że R. A. błędnie poczytuje to, jakie okoliczności mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

24 Po pierwsze, z całą pewnością nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Zastosowanie tej przesłanki wymagałoby istnienia odrębnego przepisu prawa, który przewidywałby sankcję nieważności w stosunku do decyzji podziałowej. Takiego przepisu w ustawach brak.

25 Niezależnie zwrócić należy uwagę, że hipotetycznie przesłanką stwierdzenia nieważności – adekwatną do okoliczności niniejszej sprawy – mogłaby być przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

26 W literaturze prawniczej i orzecznictwie jest ugruntowane, że termin "rażące naruszenie prawa" odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organów administracji jest zaprzeczeniem normy prawnej jasno wynikającej z przepisu. Innymi słowy rozstrzygnięcie takie pozostaje w sprzeczności (w kontrze) do prawa, a nie tylko w relacji niezgodności. Przykładem sprzeczności decyzji z prawem, który dobrze obrazuje sens tego zwrotu, jest sytuacja, gdy wydaje się zezwolenie na określoną aktywność, podczas gdy w odniesieniu do konkretnych okoliczności obowiązuje niepodważalnie zakaz takiej aktywności. Z kolei przykładem naruszenia prawa, które istnieje, ale nie jest rażące, jest sytuacja, gdy organ administracji wydaje decyzję względnie odpowiadającą podstawie prawnej, jednak można wysunąć uzasadnione wątpliwości co do ustaleń faktycznych i wyprowadzonych wniosków.

27 Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że podział działki [...] spowodował zaistnienie między budynkami relacji, która może nie odpowiadać normom technicznym. Nie oznacza to jednak, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwestie podnoszone na etapie postępowania nieważnościowego przez R. A. nie mogą być więc kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a dopiero rażące naruszenie prawa stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 2013 r.

28 Poza tym podkreślenia wymaga z całą stanowczością, że o ile w relacji pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach [...] i [...] może zaistnieć stan nie spełniający wymogów technicznych, to jednak nijak nie rzutuje to na prawidłowość decyzji podziałowej w kontekście jej podstaw prawnych. Przepisów techniczno-budowlanych i o ochronie przeciwpożarowej – które R. A. zgłosiła jako naruszone – nie stosuje się bowiem do postępowania podziałowego.

29 Warto w tym miejscu wskazać na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sądu Administracyjny w jednym z wyroków (z dnia 13 grudnia 2017 r., I OSK 381/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten trafnie wyjaśnił, że gdy chodzi o stosowanie r.w.t. do podziałów działek, to należy mieć na uwadze § 2 tego rozporządzenia. Określono w nim generalny zakres jego stosowania: "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie użytkowania budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2". Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny, zakres stosowania tych przepisów jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Istota r.w.t. sprowadza się do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. W żadnym więc razie rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji, istniejących w momencie podziału działek. § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego stosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia, a nie podziału nieruchomości (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1333/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

30 Z całokształtu skargi R. A. wynika, że podstawowym jej zastrzeżeniem w odniesieniu do decyzji podziałowej Wójta z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...], jest to, że tworzy ona działki [...] i [...], z których co najmniej jedna ([...]) nie może być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem jako działka budowlana (art. 4 pkt 3b u.g.n.). Działka po podziale – według skarżącej – jawi się także jako taka, która pozostaje w kolizji z wymogami planu miejscowego XXXV/292/2013, zwłaszcza wymogiem z § 11 ust. 1 pkt 12, dotyczącym nakazu zorganizowania określonej liczby miejsc postojowych. Działka wydzielona, z uwagi na jej charakterystykę i zbliżenie budynków do jej granicy, powoduje też, że w relacji pomiędzy budynkami naruszone pozostają normy z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

31 Zdaniem Sądu wszystkie okoliczności i zarzuty zgłoszone w trakcie postępowania nieważnościowego przez R. A., a także podniesione obecnie na etapie postępowania sądowego, nie dają podstaw do twierdzenia, że decyzja podziałowa z 2013 r. rażąco narusza prawo. Porównanie planu z dokonanym sposobem podziału już prima facie nasuwa myśl, że podział był konieczny i zgodny z planem miejscowym XXXV/292/2013. Plan przewidywał bowiem przeprowadzenie przez środek działki granicy pomiędzy dwoma symbolami funkcjonalnymi [...] i [...], co należy potraktować jako dozwolenie prowadzenia tam linii podziału.

32 Z kolei wszystkie inne kwestie, takie jak zagadnienie miejsc postojowych czy wymogów przeciwpożarowych nie determinowały podstępowania podziałowego. W każdym zaś razie, jest kwestią dalece dyskusyjną, czy podział działki można było zablokować ze względu na okoliczności podnoszone przez R. A.. To z kolei prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w odniesieniu do decyzji podziałowej Wójta z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...], nie sposób twierdzić o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa. Sama decyzja podziałowa nie zaprzeczyła w sposób kwalifikowany bowiem żadnej normie prawnej.

33 Uzupełniająco Sąd zaznacza też, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że co do zasady plany miejscowe, w tym plan XXXV/292/2013, gdy zaczął obowiązywać, nie narzucają właścicielom obowiązku bezwzględnego przestrzegania ich postanowień. Plan miejscowy zasadniczo determinuje bowiem proces inwestycyjny (na przyszłość), a nie jest aktem narzucającym nowe wymogi w zakresie bieżącego, dotychczasowego korzystania z istniejącej zabudowy.

34 Podsumowując, Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że decyzja podziałowa Wójta z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] nie była ani dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), ani też nie można doszukać się okoliczności, które uzasadniałyby zarzut rażącego naruszenia prawa przez tą decyzję w inny sposób (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

35 Zupełnie ubocznie i uzupełniająco Sąd sygnalizuje, że cel w postaci podważenia podziału działki [...] na działki [...] i [...], jaki zapewne R. A. chciałaby osiągnąć, nie mógłby zostać przez nią osiągnięty, nawet jeśliby hipotetycznie dopatrzeć się przesłanek nieważności decyzji podziałowej z 2013 r. Otóż zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] jest akademickim przykładem takich rozstrzygnięć, które wywołały nieodwracalne skutki prawne. Prawa do obu działek [...] i [...], po dokonanym podziale, zostały zbyte na rzecz osób trzecich, a przedmiot nabycia objęty został ochroną rękojmi wiary ksiąg wieczystych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05, orzeczenia.nsa.gov.pl),. Działka [...] stała się odrębnym przedmiotem własności, natomiast działka [...] stała się własnością częściowo Gminy R. i częściowo każdoczesnego właściciela wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku na niej. Z tych względów doprowadzenie do wyeliminowania granicy pomiędzy działkami [...] i [...] – do czego zapewne zmierza skarżąca – jest obecnie niemożliwe.

36 Z wymienionych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).