Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SA/Po 534/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SA/Po 534/12

Sentencja

1 Dnia 11 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją z 15 lutego 2012 r., [...] Starosta P. (dalej zwany "Starostą") zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.M. pozwolenia na budowę sali gimnastycznej na nieruchomości położonej w K. przy ul. Widokowej (działka o nr ewid. [...]). Wskazał, iż inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej "P.b.") złożył wniosek w okresie ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b., a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Również projekt zagospodarowania działki spełnia przepisy w tym techniczno-budowlane. W decyzji określono obszar oddziaływania obiektu, w zakres którego wchodzi działka objęta inwestycją o [...] oraz działki [...], [...], [...] (droga).

3 Odwołanie od decyzji złożył W.B. (powołujący się na prawo własności działki [...]). Zarzucił naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy nie zostało w ostateczny sposób rozstrzygnięte w niniejszej sprawie incydentalne postępowanie dotyczące zawieszenia postępowania; art. 28 K.p.a. w związku z art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 28 P.b. poprzez wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania i jego prowadzeniu w sytuacji, gdy o sprawie nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami. W.B. zarzucił także naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - zwanej dalej "u.u.i.ś.") poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy inwestor w sprawie nie przeprowadził uprzedniego postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

4 Decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r., [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej zwany "Wojewodą"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

5 W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta P. ustalił obszar oddziaływania inwestycji biorąc pod uwagę działkę sąsiednią [...] i pismem z dnia 30 listopada 2011 r., [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznaniu się z aktami sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r. wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. do usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości. Z opisu technicznego projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek sali gimnastycznej jest budynkiem wolnostojącym, parterowym z poddaszem użytkowym przeznaczonym dla dzieci w wieku przedszkolnym do ćwiczeń, nauki tańca, aerobiku, gier i zabaw zespołowych itp. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka objęta inwestycją oznaczona jest na rysunku planu symbolem "U2/11" co oznacza zmianę dotychczasowego przeznaczenia dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na przeznaczenie dla usług oświaty (§ 12.1 planu) i kwalifikuje teren zabudowy związany ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (§ 7 ust. 2 pkt 1c). Na uwagę zasługuje także zapis planu w § 7 ust. 2 pkt. 1d wskazujący, iż na terenie obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone w przepisach odrębnych.

6 Następnie Wojewoda zauważył, że w trakcie prowadzonego postępowania adwokat M.K. działający w imieniu W.B. współwłaściciela nieruchomości położonej przy ul. W. [...] w K. na wprost (przez szerokość osiedlowej uliczki) nieruchomości objętej planowanym przedsięwzięciem, pismem z 3 stycznia 2012 r. wniósł o nadanie statusu strony wskazując, iż charakter inwestycji co najmniej może mieć wpływ na jego nieruchomość z uwagi na tzw. immisje, czyli naruszenie prawa własności poprzez np. hałas, zwiększony ruch samochodowy, natężenie ruchu pieszych, spadek wartości nieruchomości i poczucia bezpieczeństwa. Z wydanego przez Starostę zawiadomienia z 17 stycznia 2012 r. wynika, iż uznał W.B. za stronę postępowania.

7 Następnie Wojewoda wyjaśnił, że określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego poprzez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 P.b. należy również rozumieć przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 P.b. Uzupełniając powyższe Wojewoda powołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Ponadto ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Wojewoda podzielił też wyrażony w orzecznictwie pogląd, że wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę (wyrok z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09).

8 Wskazując na powyższe organ odwoławczy zauważył, że w analizowanej sprawie Starosta z jednej strony uznał W.B. (współwłaściciela działki [...]) za stronę postępowania i włączył jego nieruchomość w obszar oddziaływania inwestycji, a z drugiej, nie wyjaśnił kwestii udziału w postępowaniu pozostałych współwłaścicieli. W ten sposób organ naruszył zasadę zawartą w art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b.

9 Wojewoda podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Brak udziału stron w postępowaniu prowadzi do naruszenia przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a.

10 Pozostałe zarzuty odwołania Wojewoda uznał za niezasadne.

11 W skardze W.B. wniósł o uchyelnie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że zarzuty wskazane w jego odwołaniu z dnia 12 marca 2013 r. uznane zostały za niezasadne.

12 W uzasadnieniu skargi W.B. wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zainicjowane zostało także incydentalne postępowanie dotyczące zawieszenia postępowania głównego z uwagi na wezwanie Wójta Gminy G. usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego uchwałą VI11/98/2011 Rady Gminy G.. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zostało zaskarżone i do czasu rozpoznania zażalenia organ powinien wstrzymać się z merytorycznym zakończeniem sprawy. Zdaniem W.B. nie czyniąc tego organ naruszył art. 7, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

13 Skarżący podkreślił też, że zgodnie z art. art. 32 ust. I pkt 1 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana odrębnymi przepisami (u.u.i.ś.). Według art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. decyzję środowiskową dołącza się do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Analiza akt sprawy wskazuje, iż dla planowanego przedsięwzięcia brak jest decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Zdaniem skarżącego naruszono zatem art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś.

14 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

17 Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

18 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy – wskazując, że W.B. uznano za stronę – powziął wątpliwości, dlaczego innych właścicieli działek otaczających działkę [...] nie uznano za strony. Podkreślając następnie duże znaczenie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania Wojewoda zdecydował się wydać decyzję kasacyjną.

19 W ocenie Sądu przyczyny powołane przez Wojewodę są niewystarczające, aby stwierdzić, że decyzja Starosty "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

20 W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b.: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został z kolei w art. 3 pkt 20 P.b. "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu".

21 Wojewoda, motywując uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powołał się w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 kwietnia 2012 r. na dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1054/09 i z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09 i wskazał, że w wyrokach tych przyjęto szeroką interpretację art. 3 pkt 20 P.b. Wywiódł z tego następnie potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji w celu ustalenia kręgu stron postępowania.

22 Taka ogólna argumentacja Wojewody w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie jest niewystarczająca.

23 W orzecznictwie do art. 28 K.p.a., które w pełni może być zastosowane także do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., podkreśla się, iż przepis ten nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 176/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (co odpowiednio można odnieść do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.) jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011, sygn. akt II OSK 724/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

24 W decyzji z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraził swój pogląd o potrzebie rozszerzającej interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Nie kwestionując tego poglądu Sąd w tym składzie zauważa jednak, że same ogólne rozważania co do potrzeby szerokiej wykładni przepisu prawa nie zwalniają organu z obowiązku jego zastosowania, to jest odniesienia do stanu faktycznego konkretnej, rozpatrywanej sprawy.

25 Jak wskazano w niniejszej sprawie, aby zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda powinien wykazać, że decyzja Starosty "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Tymczasem, organ odwoławczy, poza ogólną wykładnią, nie przeprowadził wnioskowania, które w konkretnym stanie faktycznym sprawy uzasadniałoby potrzebę ponownego badania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym kręgu stron postępowania w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 P.b.

26 W tym miejscu należy podkreślić, że to Wojewoda – jako organ rozpatrujący ponownie sprawę w całokształcie – powinien samodzielnie, uwzględniając konkretne parametry projektowanej inwestycji wynikające z projektu budowlanego i oceniając je w świetle konkretnych przepisów prawa (np. techniczno-budowlanych, z zakresu ochrony środowiska), ustalić zasięg jej oddziaływania (zasięg działek, dla których powoduje ograniczenie sposobu zagospodarowania) oraz krąg stron postępowania.

27 Podstawą uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z powodu niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania może być dopiero stwierdzenie, że osoba, której udział w postępowaniu uzasadnia konkretny przepis prawa, nie uczestniczyła w postępowaniu.

28 W uzasadnieniu decyzji z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wojewoda nie powołał się na żaden parametr obiektu zawarty w projekcie budowlanym ani na żaden przepis prawa materialnego (przepis techniczno-budowlany, przepis z zakresu ochrony środowiska), z którego wynikałoby, że oddziaływanie projektowanej inwestycji wykracza poza granice działki inwestora [...]. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że twierdzenie organu odwoławczego, że oddziaływanie inwestycji wykracza poza działkę inwestora powinno zawierać precyzyjne uzasadnienie, jakie przepisy odrębne powodują związane z projektowaną inwestycja ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.)

29 Wojewoda tych przepisów nie powołał, stąd nie jest zatem jasna potrzeba, dla której uchylił decyzję w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

30 Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nietrafne. Wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie wstrzymuje wydania decyzji z tego powodu, że na postanowienie takie zażalenie po prostu nie przysługuje, co potwierdził Wojewoda wydając postanowienie z dnia 25 kwietnia 2012 r., [...] (zob. też wyrok z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12 oraz wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

31 Na marginesie sprawy Sąd zwraca też uwagę Wojewodzie, że prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 408/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę W.B. na uchwałę VIII/98/2011 Rady Gminy G. z dnia 22 sierpnia 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego, m.in., zmiany zagospodarowania działki [...] na usługi oświaty (dla realizacji tych usług inwestorowi wydano później pozwolenie na budowę, które jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie).

32 Niezasadny jest także zarzut dotyczący braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem, m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie oznacza jednak obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla każdej inwestycji, ale tylko takiej, która co najmniej może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymienione zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Inwestycja, której dotyczy niniejsza sprawa, nie podpada pod żadne z przedsięwzięć wymienionych w tym rozporządzeniu.

33 Mając na względzie powyższe, Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.