Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2019 r., II SAB/Ol 50/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2019 r., II SAB/Ol 50/19

Sentencja

1 Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nieprawidłowego podłączenia przewodów grzewczych do wentylacji I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" w zakresie nieprawidłowego podłączenia przewodów grzewczych do wentylacji - w terminie 30 dni - od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 G.G. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako: PINB w M.), podnosząc, że postępowanie w sprawie podłączenia przewodów grzewczych do wentylacji, które zostało wszczęte na jej wniosek, jest prowadzone od dnia 13 marca 2019r. i nie są podejmowane żadne konkretne działania ze strony organu, mimo informacji o stanie zagrożenia dla życia i zdrowia osób. Ponadto skarżąca zarzuciła stronniczość i niestosowne zachowanie organu wobec jej osoby. Wskazała, że problem dotyczy przewodów wentylacyjnych, kominowych i podłączenia pieca do przewodów wentylacyjnych w piwnicy, przy czym nadal nie zostało zlecone wykonanie ekspertyzy kominiarskiej. Skarżąca podniosła również, że osoba odpowiedzialna za dokonane zmiany i podłączenie pieca do przewodów na stałe przebywa za granicą, a ustanowiony przez nią pełnomocnik nie udostępnił pomieszczeń piwniczych celem ich sprawdzenia. Natomiast organ nie zrobił nic, aby należycie przeprowadzić oględziny tych pomieszczeń oraz wyjaśnić zgłaszane przez skarżącą problemy i nieprawidłowości. W związku z powyższym skarżąca wniosła o wyznaczenie innego organu do prowadzenia sprawy. Dodała, że na skutek przedłużającego się postępowania jej mieszkanie zostało zniszczone i konieczne będzie zbijanie tynków, żeby przywrócić je do stanu właściwego, co stanowi konsekwencje utrzymujących się nieprawidłowości związanych z zaczadzaniem mieszkania.

3 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wobec niespełnienia wymogów określonych w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, które jej służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a mianowicie nie złożyła ponaglenia do organu wyższej instancji. Pisma skarżącej z dnia 15 maja 2019r., 17 maja 2019r. oraz 21 maja 2019r. złożone do WINB w O. zostały bowiem zakwalifikowane jako skarga na działania PINB w M. i rozpatrzone w trybie art. 237 § 3 k.p.a., a nie jako ponaglenie z art. 37 k.p.a. Odnosząc się merytorycznie do wniesionej skargi, organ wskazał, że w dniu 13 marca 2019r. do organu wpłynęła skarga skarżącej w sprawie sprawdzenia przebudowy kotłowni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym K. R. "[...]" gm. P., w której zrobiono mieszkanie w budynku, a także w sprawie rozpoczęcia budowy jednego z garaży i wybudowaniu drugiego garażu w ramach samowoli budowlanej. W dniu 21 marca 2019r. organ poinformował skarżącą o fakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunkach wskazanych naruszeń prawa. Następnie ustalił, że osoba wskazana w piśmie skarżącej jest inwestorem garażu blaszak ustawionego na działce "[...]", a w pozostałym zakresie zarówno właścicielem, jak i inwestorem jest inna osoba, która przebywa poza granicami kraju. Organ wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego z pismem odnośnie do pozwoleń bądź dokonywanych zgłoszeń, w zakresie wskazanym w skardze, a także podjął działania majce na celu ustalenie miejsca zamieszkania inwestora. Podano, że w trakcie dokonywania powyższych czynności skarżąca stawiała się kilkukrotnie w organie i angażowała jego pracowników w problemy związane z odmowami przez kominiarzy przeprowadzenia czynności okresowej kontroli w jej lokalu. Podczas tych wizyt wyjaśniano skarżącej na jakim etapie znajduje się postępowanie wyjaśniające i jakie czynności będą podejmowane (adnotacja urzędowa z 15 kwietnia 2019r.). W dniu 19 czerwca 2019r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których pełnomocnik inwestora oświadczył, że nie został upoważniony do udostępniania pomieszczeń należących do inwestora. Dokonano również oględzin mieszkania skarżącej. Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych wszczęto w dniu 18 czerwca 2019r. postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniu piwnicznym w celu zmiany sposobu użytkowania na lokal mieszkalny w budynku nr "[...]" w miejscowości K.R. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, a także wyznaczono kolejny termin kontroli. Z kolei pismem z dnia 25 czerwca 2019r. organ wezwał właścicieli (zarządcę) do przedłożenia (okazania) PINB w M. do 15 lipca 2019r. protokołu z okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Podano, że jedynie skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Wyjaśniono, że w dniu 1 lipca 2019r. udostępniono akta sprawy skarżącej, a w dniu 15 lipca 2019r. przeprowadzono czynności kontrolne, które stanowią podstawę do podjęcia dalszych działań, w tym wyegzekwowania od skarżącej nałożonego na nią przez ustawodawcę obowiązku okresowej kontroli przewodów kominowych. Wobec powyższego organ uznał, że nie pozostaje w bezczynności organu.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

6 W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola Sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

7 Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

8 Przede wszystkim należy wskazać, że niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Faktycznie w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, ale strona skarżąca ten warunek spełniła. Nie ulega bowiem wątpliwości, że składała pisma do WINB w O., kwestionujące brak działań ze strony PINB w M. Natomiast okoliczność, że organ ten potraktował pisma te jako skargi, a nie ponaglenia na bezczynność organu nie ma wpływ na ocenę, że spełniony został wymóg formalny, określony w art. 53 § 2b p.p.s.a.

9 Wskazać także należy, że w swojej skardze skarżąca zakwestionowała bezczynność organu nadzoru budowlanego wyłącznie w zakresie wskazywanej przez nią we wniosku z dnia 13 marca 2019r. nieprawidłowości w podłączeniu przewodów grzewczych do wentylacji w budynku, w którym jest właścicielką lokalu mieszkalnego. Zatem Sąd kontrolował wyłącznie czynności podejmowane przez organ w tym zakresie.

10 Na wstępie podnieść należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., czy też nie. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

11 Podnieść także należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przy czym art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

12 Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu. Bezsporne jest bowiem, że organ - wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – nie załatwił sprawy. Należy podnieść, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność PINB w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2019r., w którym zwróciła się m.in. o sprawdzenie przebudowy w budynku mieszkalnym wskazanym w tym piśmie pod kątem prawidłowości podłączenia pieca grzewczego do kratki wentylacyjnej. Z akt sprawy oraz z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że organ wezwał mieszkańców przedmiotowego budynku mieszkalnego, powołując się na art. 65, 81c orz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm., dalej jako: P.b.) do przedłożenia protokołu z okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych, wyznaczając termin do dnia 15 lipca 2019r. Wyjaśniono, że tylko skarżąca nie przedłożyła żądanego protokołu. Ponadto w dniu 18 czerwca 2019r. (data zawiadomienia) wszczęto postępowanie w sprawie robot wykonanych w pomieszczeniu piwnicznym przedmiotowego obiektu w celu zmiany sposobu użytkowania na lokal mieszkalny. W postępowaniu tym nie wydano żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie przeprowadzono kontrolę w przedmiotowym lokalu.

13 Wskazać zatem należy, że niezależnie od przyjęto przez organ trybu rozpoznania wniosku strony odnośnie do wskazywanych przez skarżącą nieprawidłowości w podłączenia pieca grzewczego do kratki wentylacyjnej organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie określonego rozstrzygnięcia. O ile bowiem organ nałożył obowiązki w trybie art. 81c ust. 1 P.b. i upłynął już termin wskazany w wezwaniu, to organ ma możliwość skorzystania z trybu określonego w art. 81c ust. 2-4 P.b. Następnie - w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3 P.b. i nakazać, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Taka konstrukcja przytoczonej wyżej normy prawnej wskazuje, że niewątpliwie sprawy rozpatrywane w trybie powołanego przepisu organ rozstrzyga w drodze decyzji. Przy czym tryb decyzyjny ma zastosowanie także w przypadku, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn jest bezprzedmiotowe, gdyż w takim wypadku organ winien bowiem wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże zauważyć także należy, że art. 66 ust. 1 P.b. został umieszczony w rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 P.b. nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 P.b. i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 P.b. dotyczących utrzymywania obiektu. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 P.b. może więc dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (patrz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. syng. akt II OSK 1100/10, publ lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z dani 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12. publ. lex nr 1310747). Nie można natomiast na podstawie art. 66 P.b. nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 P.b. odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 P.b. - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010r., II OSK 1196/09, niepubl.).

14 Jeżeli zatem wskazywana przez skarżącą okoliczność będzie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, to niezależnie od tego czy będzie to tryb z art. 48 P.b., czy z art. 51 P.b., to w każdym wypadku rozstrzygnięcie winno zapaść w trybie decyzji administracyjnej, gdyż albo będzie to decyzja merytoryczna, albo też decyzja o umorzeniu postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości.

15 Niezależnie zatem od trybu załatwienia wniosku skarżącej nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał decyzji załatwiającej wniosek strony (merytorycznej, czy też umarzającej postępowanie) w określonym przepisami terminie. Samo bowiem podejmowanie czynności, które nie prowadzi do wydania określonego prawem rozstrzygnięcia nie świadczy o tym, że organ nie pozostaje w bezczynności. W tym stanie rzeczy skargę uznać należało za w pełni uzasadnioną, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi terminu 30 dni do załatwienia wniosku skarżącej w części dotyczącej nieprawidłowości w podłączeniu przewodów grzewczych do wentylacji, który zaczyna biec od daty doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.).

16 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

17 Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Do takiej oceny upoważnia fakt, że organ zareagował na podanie skarżącej i przeprowadził określone czynności, a zatem nie sposób uznać, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku).

18 O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis w kwicie 100 zł (pkt III wyroku).