Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2009 r., II SA/Lu 455/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2009 r., II SA/Lu 455/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi J. M., A. P., B. M., E. M., H. M., M. O. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody na rzecz E. M. 200 (dwieście) zł kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty L. na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 141 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzeczono zwrot nieruchomości położonej w L. w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowane działki nr [...] o powierzchni 0, 1589 ha, nr [...] o powierzchni 0,1123 ha i nr [...] o powierzchni 0,2934 ha, stanowiącej własność gminy L. na rzecz J. M., H. M., M. O., A. P., B. M., E. M. i M. M. z jednoczesnym zobowiązaniem tych osób do zwrotu kwoty pobranej z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, ustalonej na kwotę [...] zł.

3 Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L. po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta L. uchylono decyzję z dnia [...] r. w całości i umorzono postępowanie organu I instancji.

4 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została sprzedana Skarbowi Państwa przez J. i M. M. na podstawie umowy z dnia [...] r. (akt notarialny rep. ...) w celu lokalizacji osiedla mieszkaniowego "P." w L. Organ podkreślił, iż wprawdzie zawarcie przedmiotowej umowy nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak analiza art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że mowa jest w nich o wywłaszczeniu w znaczeniu wąskim, tj. takim, do którego doszło na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

5 W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowych działek nr: [...] w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości, tj. w drodze decyzji administracyjnej, lecz na mocy umowy cywilnoprawnej.

6 Organ wskazał, iż brak uregulowania prawnego w ustawie o gospodarce nieruchomościami powoduje niemożność prowadzenia postępowania o zwrot (brak drogi administracyjnej), co skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 105 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli: J. M., H. M., M. O., A. P., B. M., E. M. i M. M., żądając jej uchylenia i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 77, 80, 107 i 138 k.p.a., w tym sprzeczność w ustaleniach, jakie poczynił ten organ w oparciu o zgromadzony, niepełny materiał dowodowy, z którego wyciągnął błędne wnioski i nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

7 Skarżący za bezpodstawne uznali stanowisko organu odwoławczego, iż nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania została nabyta przez Skarb Państwa w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej, czemu przeczy chociażby treść oferty złożonej M. M., datowanej na [...] r., w której wprost wskazano, że w przypadku niewyrażenia zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, wywłaszczenie nastąpi w trybie administracyjnym z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

8 W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 W dniu [...] r. skarżący E. M. złożył w imieniu własnym i pozostałych skarżących pismo procesowe, w którym przedstawił szereg argumentów przemawiających za uznaniem, iż sprzedaż nieruchomości obejmującej działki o numerach: [...], dokonana aktem notarialnym z dnia [...] r., nie była sprzedażą w drodze zwykłej umowy cywilnoprawnej, ale stanowiła część postępowania wywłaszczeniowego. W tym celu skarżący do pisma dołączył potwierdzone za zgodność z oryginałem: kopię oferty z dnia [...] r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (k. 59 akt sądowych), kopię pisma zawierającego opis nieruchomości gruntowych, obejmujący m. in. działki o numerach: [...] (k. 60 – 61v akt sądowych) oraz kopię postanowienia z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu m. in. do nieruchomości oznaczonych numerami: [...].

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

11 Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

12 W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko skarżących, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

13 Okolicznością bezsporną jest, iż Zastępca Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. skierował do M. M. datowaną na [...] r. ofertę dobrowolnego odstąpienia należącej do niego i jego żony J. M. nieruchomości położonej w L. w dzielnicy R., nr hip. [...] o powierzchni [...] m² za wskazaną w ofercie cenę z przeznaczeniem na lokalizację osiedla mieszkaniowego "P." (k. 59 akt sądowych). W skład przedmiotowej nieruchomości wchodziły działki oznaczone w dniu wystawienia oferty numerami: [...] (k. 60v akt sądowych).

14 Niewątpliwe jest również, że aktem notarialnym z dnia [...] r., Rep. A Nr [...] M. i J. M. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość składającą się z działek o nr [...] (poświadczony za zgodność odpis aktu notarialnego z dnia [...] r. k. 2 – 4 akt organu I instancji).

15 Początkowo, pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r., J. M. oraz pozostali spadkobiercy M. M. zażądali zwrotu działek nr [...], jednakże w dniu 18 grudnia 2008 r. E. M. ograniczył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości do działek o numerach: [...], oświadczając, iż nie wnosi o zwrot działek o numerach: [...] znajdujących się w użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowych. W związku z tym, że pozostali wnioskodawcy przyłączyli się do stanowiska E. M., organy administracji obu instancji orzekały jedynie w przedmiocie zwrotu działek o numerach: [...], oznaczonych w dniu wydania decyzji organu I instancji w dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...], jako projektowane działki nr [...].

16 W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492).

17 Stanowi on, iż przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

18 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172),

19 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31),

20 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)."

21 Istota sporu pomiędzy organem odwoławczym a skarżącymi sprowadza się w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte zostało nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

22 Na wstępie wskazać należy, iż ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała możliwość przejścia własności nieruchomości nie stanowiących własności państwowej na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych (art. 8 ust. 1), a także w drodze wywłaszczenia – jeśli nieruchomość była niezbędna na cele m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego lub skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust.1 pkt 2 i 3). Jednocześnie art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem ustawa uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy stron.

23 Zatem umowa sprzedaży jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa "na zasadach ogólnych", bez wątpienia mieści się w pojęciu "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

24 Za objęciem hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. umów zawieranych pod rządami ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości przemawia również wykładnia literalna i celowościowa art. 216 ust. 2 u.g.n. W art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. enumeratywnie wskazano bowiem przepisy, na podstawie których nieruchomości zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa, z kolei w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. odwołano się ogólnie do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

25 W ocenie składu orzekającego oznacza to, iż procedurą zwrotu zostały objęte wszelkie nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w rozdziale 6 dziale III u.g.n. (tak również wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., I OSK 1815/07).

26 Wobec powyższego pozostaje rozstrzygnąć, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] r. zawarta w przedmiotowej sprawie pomiędzy M. i J. małżonkami M. a przedstawicielem Skarbu Państwa została w istocie sporządzona na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

27 Konieczną przesłanką przyjęcia, iż nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a nie jedynie w okresie jej obowiązywania, jest ustalenie, że nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. W tym celu nieodzowna jest analiza treści złożonej M. M. oferty dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] r. oraz postanowień zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży tej nieruchomości.

28 W uzasadnieniu przedmiotowej oferty wskazano, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność M. M. położona jest na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. przeznaczony jest pod osiedle "P.", w związku z czym powstała konieczność jej nabycia na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto zobowiązano M. M. do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni o wyrażeniu bądź niewyrażenia zgodny na dobrowolne odstąpienie nieruchomości pod rygorem jej wywłaszczenia w trybie administracyjnym z zachowaniem przepisów powołanej ustawy.

29 Z kolei w akcie notarialnym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] r., w którym powołano się na powyższą ofertę, wskazano, iż na działkach wchodzących w skład tej nieruchomości zostanie zlokalizowane osiedle mieszkaniowe "P.".

30 W związku z powyższym, skoro organ administracji wyznaczył M. M. termin do zawarcia umowy sprzedaży należącej do niego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, pod rygorem przystąpienia - po bezskutecznym upływie tego terminu bądź w przypadku niewyrażenia zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości - do czynności wywłaszczeniowych, nie można przyjąć, iż M. i J. M. zbyli tę nieruchomość dobrowolnie na podstawie typowej cywilnoprawnej umowy sprzedaży.

31 Zarówno bowiem kompetencja organu administracyjnego, jak i podstawa proceduralna oraz materialne przesłanki związane z przeznaczeniem terenu znajdują oparcie w art. 50, 52 i 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczność dochowania w trakcie zawarcia umowy wymogów prawa cywilnego, wynikających z art. 158 k.c. w związku z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy w żadnym wypadku nie wyłącza przyjęcia, iż nieruchomość należąca do M. i J. M. została objęta procedurą wywłaszczeniową.

32 Nie można również uznać, iż strony umowy znajdowały się na równorzędnych pozycjach, co ma miejsce przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych. Po pierwsze, autonomia woli strony umowy – J. i M. M. była ograniczona, a nawet wyeliminowana perspektywą wywłaszczenia należącej do nich nieruchomości, a nadto strona sprzedająca pozbawiona była możliwości wyboru kontrahenta.

33 Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do wniosku, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego, dyspozycją art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. objęte zostały również nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust.2 w związku z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy.

34 Z uwagi na to, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości w niniejszej sprawie mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało rozpatrzyć sprawę w świetle przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., co uczynił organ I instancji.

35 Zatem skoro istniała materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia o zwrocie skarżącym przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy, umarzając postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe, naruszył przepis art. 105 k.p.a.

36 Naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz prawa procesowego, tj. art. 105 k.p.a., dało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie podstawę do uchylenia decyzji tego organu w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

37 Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy dokona powtórnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przy uwzględnieniu powyższych uwag oraz wniosków i w zależności od ustaleń dokonanych w toku postępowania, rozstrzygnie sprawę przy zastosowaniu odpowiednich przepisów prawa materialnego.

38 Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.