Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2024 r., III SA/Lu 109/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2024 r., III SA/Lu 109/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Starosty Bialskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr [...]; III. uchyla decyzję Starosty Bialskiego z dnia 16 marca 2023 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Bialskiego z dnia 14 lutego 2023 r. nr [...]; IV. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Sygn. III SA/Lu 109/24

UZASADNIENIE

3 Przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą

4 w Ż. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia

5 22 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych

6 w ewidencji gruntów i budynków.

7 Stan sprawy przedstawia się następująco.

8 W 2019 roku na obszarze Gminy T. przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów i budynków, a operat z tych czynności został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod

9 nr [...]

10 Informacja Starosty o zakończeniu modernizacji ogłoszona została

11 w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. pod poz. 5908. Pismem z 25 listopada 2021 r. Gmina T. wniosła o dokonanie

12 w ewidencji gruntów i budynków w ramach modernizacji ewidencji gruntów

13 i budynków zmian w zakresie użytków gruntowych położonych na terenie [...] w gminie T. , ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 marca 1993 r. w sprawie ustanowienia wolnego obszaru celnego

14 w Gminie T. (Dz. U. z 1993 r., Nr 24, poz.104). We wniosku wskazano numery działek, których miałyby dotyczyć zmiany.

15 Dnia 25 stycznia 2022 r. wykonawca modernizacji wykonał aneks do operatu

16 z modernizacji, z którego wynikała zmiana użytków gruntowych w poszczególnych działkach objętych aneksem. Jak wynika z akt sprawy, w oparciu o dane zawarte we wskazanym aneksie do operatu z modernizacji w dniu 11 marca 2022 r. dokonano

17 w drodze czynności materialno-technicznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych w odniesieniu do kilkudziesięciu działek, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] T. -Gmina.

18 Pismem z 23 sierpnia 2022 r. P. Sp. z o.o. wniosła

19 o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków stanu poprzedniego działek

20 o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. tj. wyeliminowanie błędu wprowadzonego do ewidencji gruntów

21 i budynków w postaci oznaczenia działek jako Bi-inne tereny zabudowane

22 i przywrócenie stanu poprzedniego, tj. oznaczenia działek jako grunty orne

23 i nieużytki. Spółka wskazała, że działki te dotychczas sklasyfikowane były

24 w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne i nieużytki, nie były i nie są zabudowane, nie była i nie jest na nich prowadzona działalność gospodarcza, ani też nie były i nie są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej Spółki.

25 Starosta Bialski (dalej jako "organ I instancji") decyzją z dnia 14 lutego

26 2023 r. orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencyjnego obrębu [...], gm. T. zmian dotyczących działek nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z użytków gruntowych R na inny rodzaj gruntu, tj. Bi-inne tereny zabudowane, zgodnie z operatem [...] (aneks nr 6 do operatu modernizacji).

27 Odwołanie od wskazanej decyzji złożyła skarżąca. W wyniku rozpatrzenia odwołania Starosta Bialski na podstawie art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a." decyzją z dnia 16 marca 2023 r. uchylił w całości własnej decyzję

28 z 14 lutego 2023 r.

29 W piśmie z 6 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji z 16 marca 2023 r. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy oraz oznaczenie wskazanych działek jako grunty orne i nieużytki, względnie łąki trwałe, zgodnie

30 z wnioskiem zawartym w odwołaniu.

31 Kolejną decyzją z 9 sierpnia 2023 r., starosta Bialski odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], jednostka ewidencyjna [...] T. -Gmina w odniesieniu do działek

32 nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

33 Od wskazanej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w tym zakresie orzeczenie co do istoty spawy poprzez oznaczenie działek, jak również działki o numerze ewidencyjnym [...] niewymienionej w skażonej decyzji, w ewidencji gruntów i budynków odpowiednio jako grunty orne (R) i nieużytki (N) (zgodnie z dotychczasowym oznaczeniem rodzaju użytków gruntowych), względnie jako łąki trwałe (Ł), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

34 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie

35 art. 138 § 2 k.p.a.

36 Decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

37 W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Dzieje się tak m.in. wówczas, gdy postępowanie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. W ocenie organu II instancji taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

38 Mianowicie sprawa prowadzona przez Starostę Bialskiego została rozstrzygnięta już prawomocną i ostateczną decyzją Starosty Bialskiego. W dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej objętej kontrolą w niniejszej sprawie, tj. w dniu 9 sierpnia 2023 r., istniała już w obrocie prawnym ostateczna decyzja tego organu

39 z 16 marca 2023 r. rozstrzygająca w przedmiocie wniosku skarżącej z 23 sierpnia 2022 r. Tym samym, decyzja organu I instancji z 9 sierpnia 2023 r., dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydanie zaś w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, naruszyłoby ustanowiony poprzednią decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

40 Wydanie w zaistniałej sytuacji merytorycznej decyzji, spowodowałoby iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednakże w związku z tym, że organ II instancji nie dysponuje środkiem prawnym w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, to w sytuacji wystąpienia przesłanki

41 z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zobligowany jest uchylić decyzję pierwszoinstancyjną jako dotyczącą sprawy rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją administracyjną

42 i umorzyć postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe, co też w niniejszej sprawie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uczynił.

43 Organ II instancji wyjaśnił również że jeżeli skarżąca, uważa, że ostateczna decyzja Starosty Bialskiego z 16 marca 2023 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to posiada odpowiednie narzędzia prawne, aby złożyć wniosek do właściwego organu o wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji.

44 W ocenie organu II instancji – w oparciu o całokształt sprawy, należało uchylić decyzję Starosty Bialskiego z 9 sierpnia 2023 r. i umorzyć postępowanie organu

45 I instancji w tej sprawie.

46 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

47 1. art. 16 § 1 w zw. z art. 111 § 1, 1b i 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5

48 w zw. z art. 132 § 1 oraz w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że decyzja organu I instancji - Starosty Bialskiego z dnia 16 marca 2023 r. jest decyzją ostateczną, w sytuacji, gdy skarżąca, wobec tego, że decyzja ta nie zawierała pełnego rozstrzygnięcia wymaganego od decyzji wydawanej w trybie autokontroli (rozstrzygnięcie odnoszące się tylko w części do żądania odwołania), złożyła

49 w przepisanym terminie wniosek o jej uzupełnienie, który nigdy nie został rozpatrzony przez Starostę Bialskiego, a więc termin do złożenia odwołania nie upłynął, a tym samym decyzja z dnia 16 marca 2023 r. nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej

50 i prawomocnej,

51 2. art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że

52 w sprawie występuje inna decyzja ostateczna, prawomocna, w sytuacji gdy decyzja, w stosunku do której nie upłynął termin na złożenie odwołania, a co do której strona nie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, nie może zostać uznana za decyzję ostateczną i prawomocną,

53 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia

54 i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu

55 I instancji,

56 - co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty Bialskiego z dnia

57 9 sierpnia 2023 r. w całości i umorzenia postępowania organu I instancji w całości,

58 w sytuacji gdy nie można było uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe,

59 a więc nie zachodziły podstawy do jego umorzenia, a organ II instancji powinien był rozpatrzyć merytorycznie odwołanie i w tym zakresie uchylić zaskarżoną decyzję

60 z dnia 9 sierpnia 2023 r. w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne

61 i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) dalej jako: "p.g.k."

62 - a ponadto, naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 i art. 24 ust. 2c p.g.k. poprzez umorzenie w całości postępowania organu I instancji pomimo, że wskutek uznania za ostateczną decyzji organu I instancji z dnia 16 marca 2023 r., której przedmiotem było uchylenie wcześniejszej decyzji organu I instancji w tym samym postępowaniu, postępowanie wszczęte w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków dla działek skarżącej pozostało bez rozstrzygnięcia, które winno nastąpić decyzją, a więc nie stało się bezprzedmiotowe ani w całości ani w części.

63 Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

64 Na podstawie art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

65 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z szeregu dokumentów wymienionych w treści skargi.

66 W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację prawną postawionych zarzutów.

67 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wyjaśnił, że uznaje podnoszone

68 w skardze zarzuty jako częściowo zasadne. Zgodził się ze skarżącą, że w decyzji Starosty Bialskiego z 16 marca 2023 r., którą ten wydał korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 132 § 1 k.p.a., w ramach autokontroli, organ ten ograniczył się jedynie do uchylenia własnej decyzji z 14 lutego 2023 r., nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Wydał zatem decyzję z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. Bezsporne jest również to, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się wniosek Spółki

69 z 6 kwietnia 2023 r., o uzupełnienie decyzji poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. Jednakże do dnia dzisiejszego wniosek nie został rozpatrzony. Zatem należy przychylić się do stanowiska skarżącej, że decyzja Starosty Bialskiego z 16 marca 2023 r. nie jest decyzją ostateczną i prawomocną.

70 Jednakże organ w dalszym ciągu podtrzymuje, iż decyzja Starosty została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa, niejako (niezależnie) pomijając tok sprawy wszczętej i prowadzonej na wniosek skarżącej

71 z 23 sierpnia 2022 r., a niezakończonej przez organ I instancji właściwą procedurą wynikającą z przepisów prawa otwierającą drogę odwoławczą od decyzji z 16 marca 2023 r.

72 Z tych też powodów Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

73 i Kartograficznego stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu pomimo niepełnego jej uzasadnienia i przywołania okoliczności (powaga rzeczy osądzonej), które nie miały miejsca.

74 Zdaniem organu wskazany tryb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyeliminuje z obrotu prawnego naruszającą porządek prawny decyzję Starosty Bialskiego,

75 a ponadto umożliwi podjęcie przez stronę kolejnych działań (np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bialskiego z 16 marca 2023 r.), które

76 w swojej konsekwencji doprowadziłyby do wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich wadliwych decyzji podejmowanych przez organ I instancji w toku prowadzonej sprawy i jej rozstrzygnięcie w granicach określonych przepisami prawa. W wyniku analizy całości akt sprawy przesłanych przez organ I instancji stwierdzono bowiem wydanie przez ten organ różnych decyzji w związku z rozpatrywaniem wniosku Spółki, a które to decyzje mogą być wydane z naruszeniem prawa. Chodzi

77 o następujące decyzje organu I instancji:

78 - z 14 lutego 2023 r., znak: [...] orzekająca

79 o wprowadzeniu do operatu ewidencyjnego obrębu [...], gm. T. zmian dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z użytków gruntowych R na inny rodzaj gruntu, tj. Bi-inne tereny zabudowane, zgodnie z operatem [...] (aneks nr 6 do operatu modernizacji) - wydana z naruszeniem art. 24 ust. 2b pkt 2 w zw.

80 z art. 24 ust. 2b lit. h p.g.k. (wydanie decyzji zatwierdzającej zmianę wprowadzoną wcześniej w drodze czynności materialno-technicznej),

81 - decyzja z 16 marca 2023 r. znak: [...] o uchyleniu w całości własnej decyzji z 14 lutego 2023 r. - wydana z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. (organ ograniczył się wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania, nie załatwiając sprawy administracyjnej merytorycznie),

82 - decyzja z 9 sierpnia 2023 r. znak: [...] - wydana bez podstawy prawnej.

83 Organ II Instancji wniósł o oddalenie skargi. Ewentualnie ze względu na opisane uchybienia Starosty Bialskiego, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o uchylenie również wszystkich wyżej wymienionych decyzji Starosty Bialskiego i przekazanie sprawy do organu I instancji w celu rozpatrzenia co do istoty wniosku skarżącej z 23 sierpnia 2022 r.

84 W piśmie z dnia 26 marca 2024 r. skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację, odniosła się do odpowiedzi na skargę oraz złożyła wniosek dowodowy.

85 Wskazała, że przychyla się do wniosku organu o uchylenie wszystkich decyzji Starosty Bialskiego wydanych w sprawie i przekazanie sprawy do organ I instancji.

86 Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów przedłożonych w toku postępowania przez skarżącą, uznając że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

87 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

88 Na wstępie koniecznym jest poczynienie uwag o charakterze ogólnym.

89 Zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 2 pkt 8), ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach

90 i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencję prowadzi właściwy Starosta (art. 7d pkt 1 p.g.k.). Prócz przepisów wskazanej ustawy - stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji

91 w niniejszej sprawie - w treści zaskarżonych rozstrzygnięć odwołano się także do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r.

92 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.).

93 Postępowania administracyjne w zakresie ewidencji gruntów i budynków prowadzone są według ściśle określonych zasad. Zgodnie z art. 24 ust. 2a, 2b i 2c p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

94 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa,

95 b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;

96 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2a pkt 2).

97 Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

98 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu,

99 a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

100 f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części,

101 o których mowa w art. 71 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

102 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (ust. 2b pkt 2).

103 Z powołanego art. 24 p.g.k. wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek (ust. 2a pkt 1 i 2) i następuje w drodze czynności materialno-technicznej (ust. 2b pkt 1) lub w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b pkt 2). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Każdorazowo prawidłowo dokonany wpis w ewidencji dezaktualizuje wpis wcześniejszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., I OSK 2599/19).

104 W doktrynie i w orzecznictwie od dawna podkreśla się, że organy administracji państwowej celem rozwiązania konkretnej sytuacji społecznej mogą używać tylko tych form działania, których zastosowanie jest w danego rodzaju przypadkach wskazane przez prawo lub przez prawo dozwolone (wyroki NSA: z 7 listopada

105 2017 r., sygn. I GSK 1830/15 oraz z 27 kwietnia 1981 r., sygn. SA 767/81, ONSA 1981/1, poz. 36, z glosą J. Jendrośki i B. Adamiak, OSPiKA 1983/5, poz. 109). Punktem wyjścia do określenia formy załatwienia danej sprawy powinien być zatem zawsze przepis prawa ustrojowego i materialnego. Wskazuje on tę formę działania administracji bezpośrednio lub przez zawarte w nim znamię czasownikowe

106 (np. zezwala, przydziela, stwierdza). W wypadkach wątpliwych należy oznaczyć właściwą formę działania administracji w drodze wykładni niejasnych przepisów albo sięgnięcia do natury aktu będącego przedmiotem skargi, jego istoty, formy lub treści (W. Taras, Glosa do wyroku SN z 28 listopada 1990 r., sygn. III ARN 30/90, OSP 1992/5, poz. 116). Zwolennicy koncepcji domniemania formy decyzji w takich sytuacjach przyjmowali jednak, że w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że przyjęcie takiego domniemania zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (por. linię orzecznictwa kontynuowaną w wyżej wymienionym wyroku NSA z 27 kwietnia

107 1981 r., SA 767/81, ONSA 1981/1, poz. 36, oraz w wyroku SN z 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991/7, poz. 171, z glosą W. Tarasa, OSP 1992/5, poz. 116).

108 Jednak jak podkreśla M. Romańska (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023) - nie można stosować formy decyzji administracyjnej, gdy prawo zezwala w danej sytuacji na działanie przez administrację w innej formie.

109 Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprost przewidują, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje

110 w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Jak bowiem wynika z akt sprawy zmiana w zakresie przeznaczenia działek oznaczonych w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego

111 w Białej Podlaskiej m.in. numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...] została dokonana na podstawie aneksu nr 6 do operatu [...], sporządzonego przez uprawnionego geodetę, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 89/23).

112 Mając na uwadze powyższe należało – w ocenie sądu – uchylić decyzję Starosty Bialskiego z dnia 14 lutego 2023 r. jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne

113 i kartograficzne.

114 Uchyleniu podlegała również decyzja Starosty Bialskiego z dnia 16 marca 2023 r.

115 Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony,

116 a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Instytucja autokontroli decyzji administracyjnej – przewidziana w powołanym przepisie - stwarza organowi administracji publicznej, który wydał błędną decyzję, możliwość jej skorygowania bez potrzeby uruchamiania postępowania odwoławczego przed organem wyższego stopnia.

117 Dla zastosowania instytucji autokontroli konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: o charakterze formalnym i materialnym. Przesłanka formalna jest ustanowiona w art. 132 § 1 ab initio i w § 2. Jest nią wymóg wniesienia odwołania przez wszystkie strony lub wniesienia odwołania przez jedną ze stron przy zgodzie pozostałych na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Natomiast przesłankę materialną stanowi uznanie przez organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie.

118 Uznanie, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości, oznacza, że należy zgodzić się przede wszystkim z zawartym w odwołaniu żądaniem strony co do jego treści i zakresu, np. żądaniem zmiany decyzji przez przyznanie uprawnienia określonej treści. Organ pierwszej instancji może więc uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję tak, by rozstrzygnięcie organu zapadło w kierunku pożądanym przez odwołującego, tj. pokrywało się z żądaniem odwołującego co do jego treści

119 i zakresu.

120 Należy pamiętać, że zmiana zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 132 k.p.a. powinna polegać na uchyleniu (w całości lub części, zależnie od zakresu zaskarżenia) decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Decyzja wydana na podstawie art. 132 k.p.a. zastąpi poprzednią decyzję i na nowo skonkretyzuje uprawnienia i obowiązki strony.

121 Naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. jest ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji autokontrolnej wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna, co do zasady, ma rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę. Decyzja wydana w trybie autokontroli powinna więc definitywnie kończyć wszczęte przed organem pierwszej instancji postępowanie w sprawie. Organ, który podejmuje się weryfikacji własnej decyzji, powinien sprawę załatwić w sposób pełny – to jest nie tylko uchylić własne rozstrzygnięcie, ale w to miejsce wydać decyzję taką, o którą wnioskuje osoba odwołująca się. Może być to decyzja merytoryczna, ale także umarzająca postępowanie, jeżeli taka jest wola odwołującego. Jeśli więc zachodzą przesłanki do kasacyjnego orzekania, a nie będzie możliwe usunięcie wad postępowania dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w szybkim czasie, wówczas organ pierwszej instancji powinien niezwłocznie przesłać odwołanie do organu wyższego stopnia (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023).

122 Jak natomiast wynika z treści decyzji Starosty Bialskiego z dnia 16 marca 2023 r. – w ramach instytucji autokontroli – uchylona została decyzja tego organu

123 z dnia 14 lutego 2023 r., jednak nie rozstrzygnięto, wbrew wyraźnemu obowiązkowi prawnemu, zgodnie z żądaniem strony wyrażonym w odwołaniu. Skarżąca bowiem wyraźnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oznaczenie spornych działek w ewidencji gruntów i budynków odpowiednio jako grunty orne (R) i nieużytki (N), względnie jako łąki (Ł).

124 Co więcej, Starosta Bialski w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 marca 2023 r. wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż postępowanie dotyczy i obejmuje materię tożsamą

125 z postępowaniem, w którym złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaś postępowanie z wniosku Wójta Gminy T. zostało załatwione poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, koniecznym stało się uchylenie decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. Starosta Bialski dodatkowo wprost wskazuje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest dostateczny do wydania decyzji merytorycznej.

126 W związku z tym, w sytuacji, gdy – jak twierdził Starosta Bialski - materiał dowodowy nie jest dostateczny do wydania decyzji merytorycznej – brak było podstaw w ogóle do zastosowania w sprawie art. 132 k.p.a.

127 Należy raz jeszcze podkreślić, że decyzja wydana w ramach autokontroli nie może ograniczyć się, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – jedynie do rozstrzygnięcia kasacyjnego, ale obligatoryjnym drugim elementem takiej decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty – dodatkowo zgodnie z żądaniem strony.

128 Mając na uwadze powyższe należało uchylić decyzję Starosty Bialskiego

129 z dnia 16 marca 2023 r. jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania,

130 tj. art. 132 § 1 k.p.a.

131 Decyzja Starosty Bialskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r. została natomiast wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia

132 z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

133 Jednocześnie stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

134 W wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie sygn. II GSK 828/13 stwierdził, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa"

135 będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia

136 może jednak dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego,

137 w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a jeśli tak, to jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

138 Należy przypomnieć, że decyzja z dnia 9 sierpnia 2023 r. została wydana

139 w specyficznych okolicznościach. Bowiem rozstrzyga ona odmownie o żądaniu skarżącej dotyczącym dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przy czym na datę wydania tej decyzji, w obrocie prawnym funkcjonuje wcześniejsza decyzja tego samego organu uchylająca, na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. decyzję z dnia

140 14 lutego 2023 r. Innymi słowy Starosta Bialski wydaje decyzję w sprawie, w której

141 w obrocie prawnym funkcjonują już dwie inne wcześniejsze nieostateczne decyzje. Dodatkowo decyzja z dnia 16 marca 2023 r. – wydana na podstawie art. 132 k.p.a. – nie rozstrzyga w sposób całościowy żądania skarżącej. Podkreślić należy, że stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją wynika, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w Kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy decyzja jest decyzją ostateczną, czy też decyzją nieostateczną, jak również to, czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy też decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa. W każdym bowiem wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem. Związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją powstaje z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie i trwa do czasu jej uchylenia lub zmiany

142 w sposób przewidziany w Kodeksie.

143 W przedmiotowej sprawie Starosta Bialski decyzją z dnia 9 sierpnia

144 2023 r. odmówił skarżącej dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków,

145 w sytuacji, gdy nie "otworzyła" się niejako możliwość podjęcia w ogóle takiej decyzji. Skoro bowiem w sprawie wydana została już nieostateczna decyzja, pomijając okoliczność, że była ona wadliwa – to dopóki decyzja ta nie została wyeliminowana, nie było podstaw do kolejnego orzekania w sprawie. Organ I instancji był bowiem związany decyzją z dnia 16 marca 2023 r., a związanie to trwa do uchylenia tej decyzji, co jak wiadomo nie miało miejsca. Innymi słowy, organ I instancji winien był "poczekać" na ewentualną decyzję organu II instancji podjętą w ramach postępowania odwoławczego.

146 Należy zgodzić się z argumentacją skarżącej oraz argumentacją organu

147 II instancji zawartą w odpowiedzi na skargę, że w tej sprawie organ I instancji dopuścił się licznych naruszeń przepisów postępowania, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Stąd też konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich decyzji wydanych przez organ

148 I instancji. Możliwość taką daje sądowi art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

149 Natomiast zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzja organu II instancji podlega uchyleniu wobec wydania jej z naruszeniem normy prawnej zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. Organ II instancji stwierdził bowiem, że z akt sprawy nie wynika, aby od decyzji Starosty Bialskiego

150 z 16 marca 2023 r. strona złożyła odwołanie. Z tego też względu decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Po upływie kilku miesięcy pod tego momentu, Starosta Bialski wydał kolejną decyzję w tej sprawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. W ocenie organu odwoławczego, prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie przez organ I instancji było niezasadne, co daje podstawę do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego.

151 Jednak – co nie jest obecnie sporne pomiędzy stronami – decyzja z dnia

152 16 marca 2023 r. nie jest ani ostateczna ani prawomocna, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem było nieprawidłowe.

153 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III wyroku.

154 Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego podjęte zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu

155 II instancji kwotę składają się wpis w wysokości 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2023 r., poz. 935) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa oraz substytucji w wysokości 34 zł.

156 Ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały na uwadze, że niniejsze rozstrzygnięcie powoduje, iż zachodzi konieczność rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia 23 sierpnia 2022 r. (k. 257 akt administracyjnych). Przy czym postępowanie zmierzające do podjęcia rozstrzygnięcia powinno odbywać się

157 z zachowaniem wymogów przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz z poszanowaniem przepisów zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne.