Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2010 r., II SA/Łd 1136/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2010 r., II SA/Łd 1136/10

Sentencja

1 Dnia 1 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 roku sprawy ze skarg S. M., J. M., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.

Uzasadnienie

2 W dniu 18 stycznia 2010r. do Pracowni Planowania Przestrzennego w P. wpłynęło pismo E. i S. małżonków M., J. M. i Z. S., właścicieli nieruchomości przylegających do drogi (ul. A), w której ulokowana jest planowana inwestycja, zatytułowane "odwołanie od decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P., z dnia [...]". W treści owego pisma odwołujący się wskazali, że "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wnoszą o wszczęcie postępowania i uchylenie w/w decyzji i stwierdzenie nieważności tejże decyzji, jako wydanej z obrazą art. 9, art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a.". W uzasadnieniu pisma wnioskodawcy wskazali, że wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji został wykonany przez osobę nie posiadającą uprawnień urbanistycznych, a na kopii mapy zasadniczej brak jest zakreślenia obszaru, oddziaływania inwestycji, co w ich opinii narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p.

3 Ponadto, ich zdaniem, zostali oni pominięci, jako strony postępowania, a inwestycja przebiega przez ich nieruchomości. Pismem z dnia 23 marca 2010r. wnioskodawcy wyjaśnili, że w/w pismem wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...].

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 7 u.p.z.p., orzekło, że decyzja Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak: [...] o lokalizacji celu publicznego z wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w P. w części została wydana z naruszeniem prawa. Organ orzekł, iż inwestycja celu publicznego w przedmiotowej sprawie polegała na budowie linii kablowej SN 15 kV, kabla telekomunikacyjnego, złącza kablowego SN 15 kV, przewidziana do realizacji w pasach drogowych ulic B (na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...]); B. ( na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie [...] i numerem [...] w obrębie [...]), A ( na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie [...]); C ( na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie [...]) oraz nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...] w obrębie [...]; nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...]; nr [...],[...] w obrębie [...] w P. i w części dotyczącej terenu oznaczonego nr ew. [...] obręb [...], będącego terenem zamkniętym, decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nadto Kolegium uznało, że z powodu upływu okresu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie można stwierdzić nieważności owej decyzji we wskazanej powyżej części.

5 W uzasadnieniu podjętej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że przedmiotowa inwestycja uzyskała uzgodnienie Zarządcy drogi w zakresie jej lokalizacji oraz opinie w zakresie przebiegu projektowanej inwestycji przez działkę nr [...], będącą terenem zamkniętym - Polskich Kolei Państwowych.

6 Linie przebiegu inwestycji przedstawiono na mapach w skali 1:500, stanowiących załączniki do decyzji, a w decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Dalej organ wskazał, że nie jest trafny zarzut dotyczący sporządzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przez osobę nieposiadającą uprawnień urbanistycznych, bowiem kwestia ta nie jest badana przez organ właściwy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotne jest natomiast posiadanie imiennego pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora, a takie pełnomocnictwo znajduje się w aktach niniejszej sprawy.

7 Nadto zdaniem organu nie można też upatrywać przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w okoliczności, że skarżący nie mieli możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, bowiem nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ inwestycja objęta weryfikowaną decyzją nie należy do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

8 Ponadto w ocenie organu należy odróżnić lokalizowanie inwestycji od etapu jej wykonywania i ewentualnego wejścia wykonawcy na teren nieruchomości skarżących nieobjęty decyzją lokalizacyjną, jako że wykracza to poza sferę planistyczną.

9 Kończąc, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż niezależnie od przedstawionych okoliczności wskazać należy, że decyzja z dnia [...] rażąco narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w części dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji na terenie działki nr [...] w obrębie [...], która to nieruchomość, zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 grudnia 2000r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MTiGM Nr 7, poz. 49), jest terenem zamkniętym.

10 Wobec tego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji na terenach zamkniętych jest wojewoda.

11 Konkludując, organ wskazał, że z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie można stwierdzić nieważności wskazanej decyzji w powyższej części.

12 E. i S. małżonkowie M., Z. S. i J. M. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

13 Zdaniem odwołujących się przedmiotowa linia kablowa winna być wybudowana zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z Polską Normą ustaloną przez Polski Komitet Normalizacyjny w dniu 7 czerwca 1976r. - PN 76/E-05125 "Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe, projektowanie i budowa". Dalej strony wskazały, że organ wydający decyzje o ustaleniu lokalizacji tejże linii kablowej złamał w/w przepisy prawa, gdyż na nieruchomości na której planowano zlokalizować tą linię kablową o szerokości 40 cm ( a faktycznie według pomiarów geodezyjnych została zlokalizowana na nieruchomościach, będących własnością wnioskodawców) nie jest możliwe posadowienie tej linii kablowej z zachowaniem wymogów w/w przepisów.

14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wcześniej własną decyzję z dnia [...] znak: [...].

15 Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji pierwszej instancji, a nadto wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób. Z samego faktu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób. Nie uprawnia też do wykonywania inwestycji oraz nie prowadzi do automatycznej jej legalizacji. Zatem, czym innym jest lokalizowanie inwestycji, a czym innym jej wykonywanie i ewentualne wejście wykonawcy na teren nieruchomości skarżących nieobjęty decyzją lokalizacyjną, jako że wykracza to poza sferę planistyczną.

16 Inwestor, uzyskując decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego, otrzymuje tylko ogólne informacje, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji, co nie oznacza jednak, że otrzyma pozwolenie na budowę dotyczące tej konkretnej inwestycji. W tych okolicznościach nie można upatrywać przesłanek do eliminacji kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego.

17 Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, wnieśli E. i S. małżonkowie M., J. M. oraz Z. S., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

18 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji.

19 Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 roku WSA w Łodzi odrzucił skargę E. M. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

20 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

22 Skargi nie są zasadne.

23 Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo

24 o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

25 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

26 Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

27 W ocenie sądu przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem, bądź stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

28 Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak: [...] o lokalizacji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowej w miejscu określonym tą decyzją, a przytoczonym wyżej.

29 Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

30 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

31 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

32 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

33 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

34 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

35 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

36 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

37 W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 2 oraz pkt 7 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

38 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

39 W ramach postępowania nadzorczego nie ma zatem ani proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

40 W jego ramach dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, co sprawia, że w rozważanym przypadku kontrola ta ogranicza się jedynie do oceny, czy decyzja z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, rażąco naruszała przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których została wydana.

41 W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W odniesieniu do terminu wskazanego w tym przepisie wyjaśnić wypada, iż z uwagi na ochronę praw stron postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, a prowadzonego w sposób szczególny (wszak nie zawiadamia się stron pisemnie), wbrew dosłownemu brzmieniu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu należy przyjąć, że 12-to miesięczny termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt II OSK 715/08, www. orzeczenia. nsa.gov.pl). Zatem po upływie 12-tu miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nie dają organom podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a.

42 Z akt sprawy wynika, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została ogłoszona przez obwieszczenie w dniu 4 lipca 2005r. (k-14 akt administracyjnych), a więc w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że termin do stwierdzenia nieważności upłynął z dniem 28 lipca 2006r., zatem jeszcze przed złożeniem przez skarżących wniosku z dnia 18 stycznia 2010r. o stwierdzenie nieważności.

43 W tych okolicznościach organ nie miał innej możliwości jak odmówić stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Już powyżej omówiona przesłanka dotycząca czasowego ograniczenia była wystarczająca do odmowy przez Kolegium stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

44 Także wskazane przez skarżących przyczyny nie mogły odnieść innego skutku. Wspomniany przez skarżących we wniosku obszar oddziaływania jest elementem obligatoryjnym wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 52 ust. 2 punkt 1 u.p.z.p.), nie zaś elementem decyzji. Bowiem po myśli art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

45 Jedynie wyżej wskazane elementy są obligatoryjnymi składnikami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc zarzut strony skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.

46 Należy również wskazać, że ustawowy wymóg sporządzenia projektu przez osobę uprawnioną dotyczy tylko decyzji, a nie wniosku inwestora, jak sugerują skarżący (art. 50 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego, a autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Ponadto niezbędny jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Na podstawie akt sprawy można jednoznacznie stwierdzić, że projekt decyzji z dnia [...] został sporządzony przez architekta B. K., wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...], a więc osobę uprawnioną zgodnie z powołanym przepisem. Na decyzji widnieje też podpis wyżej wskazanej osoby. W tej sytuacji także i ten zarzut nie jest zasadny.

47 Na marginesie należy dodać, iż do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może dojść tylko wówczas, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepisy materialne muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności, a takiej w odniesieniu do decyzji ustalających inwestycje celu publicznego nie można wskazać w obowiązującym systemie prawa.

48 Niezależnie od powyższego należy wskazać, że wspomniana wcześniej decyzja Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak: [...] o lokalizacji celu publicznego rażąco narusza przepis art. 51 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] w P.

49 Wskazana nieruchomość jest terenem zamkniętym, zgodnie z treścią decyzji nr [...] w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, wydanej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w dniu 28 grudnia 2000r. (Dz. Urz. MTiGM Nr 7, poz. 49). Zgodnie bowiem z treścią wskazanego art. 51 ust. 3 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych decyzję wydaje wojewoda. Jednakże jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z uwagi na upływ 12 – to miesięcznego okresu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu [...]. przez Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P.

50 Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych

51 do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

52 m.o.