Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., II SAB/Kr 152/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., II SAB/Kr 152/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi R.B. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta K. w sprawie znak: [....] skargę oddala.

Uzasadnienie

2 W dniu 22 kwietnia 2014r. R. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wniosła o stwierdzenie, że do przewlekłości postępowania doszło z rażącym naruszeniem prawa, wniosła również o wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny. Na uzasadnienie wskazała, że Prezydent Miasta (oraz działający z upoważnienia Prezydenta - Dyrektor ZIKIT) w postępowaniu podejmował czynności, które nie znajdują podstaw w przepisach prawa (np. żądając wielokrotnego tzw. "audytu rowerowego"). Wskazała, że w postępowaniu tym podejmowane czynności miały charakter pozorny, a Prezydent pozostawał w dużych okresach bezczynności. Specyficznym przejawem przewlekłego postępowania jest postanowienie z dnia 19 października 2013 roku, które zostało wydane z premedytacją po kilkumiesięcznym okresie bezczynności i oczekiwania na wygaśniecie uzgodnień z dostawcami mediów. Prezydent Miasta z premedytacją nie podejmował czynności w postępowaniu, aby narazić stronę na konieczność odnawiania uzgodnień z dostawcami mediów. Podniosła dalej, że bezczynność Prezydenta Miasta jest efektem bezprawnego opóźniania postępowań prowadzonych na obszarach, dla których trwa procedura planistyczna. Pracownicy Wydziału Architektury i Urbanistyki UM symulują podejmowanie czynności w postępowaniu, względnie wydają decyzje, które zawierają oczywiste błędy tylko w tym celu aby decyzje te były uchylane, żądają kolejnych uzupełnień wniosku, niepotrzebnych uzgodnień, wymyślają czynności nieznane przepisom prawa, aby tylko umożliwić uchwalenie planu, który pozwala na zmianę przeznaczenia nieruchomości bez konieczności zapłaty odszkodowania.

3 Podkreśliła, że wyczerpała drogę przesądową składając uprzednio zażalenie na przewlekłość do SKO w [...] z identycznym żądaniem (naturalnie pomijając żądanie nałożenia grzywny). SKO uznało, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Odmówiło stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albowiem zdaniem SKO w przypadku przewlekłości przepisy kpa nie dają podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a przewlekłość nie miała charakteru rażąco naruszającego prawo.

4 Wskazała, że rozstrzygnięcie takie nie satysfakcjonuje skarżącej albowiem zamyka jej drogę odszkodowawczą. Skarga niniejsza służy bowiem uzyskaniu tzw. prejudykatu w ramach dochodzenia roszczeń odszkodowawczym od Gminy Miejskiej [...] z tytułu bezprawnej bezczynności w postępowaniu i uniemożliwieniu Skarżącej otrzymanie decyzji wz, co wobec wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziło do obniżenia wartości nieruchomości.

5 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. Wskazał, że teren określony we wniosku w dacie jego złożenia nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego konieczne było przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, iż teren inwestycji przylega do drogi publicznej, działając w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trakcie postępowania zwrócono się o zajęcie stanowiska przez jednostkę wykonującą w imieniu Prezydenta Miasta funkcje zarządcy tych dróg, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Zaznaczono, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest prezydent miasta na prawach powiatu, który zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą wszystkich dróg publicznych zlokalizowanych na terenie miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W sytuacji natomiast, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, właściwy jest ten sam organ, regulacji zawartej wart. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (zob. wyrok NSA z 11.5.2007 r., sygn. II OSK 739/06). Niemniej jednak z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność uwzględnienia w przedmiotowej sprawie stanowiska zarządcy drogi. Świadczy o tym także regulacja zawarta w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności m.in. w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

6 Wobec powyższego pismem z dnia 19.10.2011 r. zarządca drogi tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., działając w ramach ustawowych zadań wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonał w oparciu o art. 35 ww. ustawy, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61.1 pkt 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceny wpływu inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy oraz możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję i z uwagi na brak możliwości zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej zaopiniował negatywnie zamierzenie inwestycyjne objęte przedmiotowym wnioskiem.

7 W związku z powyższym w dniu 29.11.2011 r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, która w dniu 26.01.2012 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i przekazana do organu l instancji do ponownego rozpatrzenia. Uchylając decyzję SKO uznało, iż ustalenie warunków budowy zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym następuje na wniosek inwestora i dodatkowego wyjaśnienia wymaga kwestia zamiarów wnioskodawcy, w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji oraz jej szeroko rozumianej obsługi komunikacyjnej. Na decyzję SKO skargę złożyła strona postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21.06.2012 r. (sygn. akt. II SA/Kr 498/12) oddalił ww. skargę. Pismem z dnia 05.09.2012 r. zwrócono akta sprawy do Urzędu Miasta.

8 Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego obsługi komunikacyjnej było zatem konieczne w celu podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Po uzyskaniu stanowiska ZIKiT (pismo z dnia 23.10.2012 r.;) wezwano wnioskodawcę do korekty wniosku. Po kilkukrotnych korektach i doprecyzowaniu wniosku (pisma z 17.12.2012 r., 23.01.2013 r. i 01.08.2013 r.) konieczne było przesłanie skorygowanego wniosku do zaopiniowania przez ZIKiT. Pismem z dnia 29.08.2013 r., znak: [...]; data wpływu: 03.09.2013 r. uzyskano pozytywną opinię zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. W dniu 10.09.2013 r. akta sprawy zostały przekazane uprawnionemu architektowi w celu wykonania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z uwagi na upływ terminu ważności warunków przyłączeń na media (warunki MPEC utraciły ważność 09.09.2013 r., warunki MPWiK utraciły ważność 15.09.2013 r., warunki [...] Spółki Gazownictwa utraciły ważność 16.09.2013 r.) postanowieniem z dnia 19.09.2013 r. (w skardze błędnie podana data 19.10.2013 r.) nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni aktualnych warunków przyłączeń na media (data odbioru przez pełnomocnika: 24.09.2013 r.). Pełnomocnik wnioskodawcy pismem z 23.10.2013 r. wniósł o przedłużenie terminu dostarczenia aktualnych warunków przyłączeń na media do 08.11.2013 r. Do pisma załączone były kopie wniosków złożonych 07.10.2013 r. o prolongatę nieaktualnych warunków. Pismem z 08.11.2013 r. pełnomocnik złożył do akt aktualne warunki przyłączeń na media MPEC, MPWiK i [...]Spółki Gazownictwa. W związku z upływającym w dniu 03.12.2013 r. terminem ważności warunków "T" na przyłączenie do sieci energetycznej pełnomocnik pismem z dnia 28.11.2013 r. (data wpływu: 02.12.2013 r.) złożył do akt aktualne warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. W dniu 04.12.2013 r. akta sprawy przekazano ponownie do analizatora.

9 Od 14.12.2013 r. na całości terenu, na którym planowana jest inwestycja kubaturowa tj. działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz części terenu objętego wnioskiem pod budowę zjazdu i przebudowę istniejącego układu drogowego tj. częściach działek nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Stare Podgórze -Krzemionki w Krakowie (Uchwała Nr XC/1324/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r.; Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 29 listopada 2013 r. póz. 7002). W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia 31.12.2013 r. umorzono przedmiotowe postępowanie w całości.

10 Zatem przedmiotowa skarga na przewlekłość postępowania jest niezasadna, a zarzuty podniesione przez Skarżącą są bezpodstawne. Wszelkie działania były podejmowane przez organ w oparciu o obowiązujące przepisy dotyczące procedury ustalenia warunków zabudowy. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutami Skarżącej, że podejmowane czynności były "niepotrzebnymi uzgodnieniami", a wskazane działania miały prowadzić jedynie do sztucznego opóźniania postępowania. Podobnie zarzut czy raczej pogląd lub przekonanie Skarżącej, że wydawane decyzje zawierają oczywiste błędy tylko w tym celu, aby decyzje te następnie były uchylane, należy uznać za oczywiście bezzasadny i nieuprawniony.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

12 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy przewlekłości w postępowaniu z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania.

13 Skarżąca wyczerpała tryb przesądowy poprzez wniesienie do SKO w [...] zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta.

14 Zgodnie z treścią art 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1) Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (par. 2)

15 W tym miejscu przywołać również należy art.154 p.p.s.a., zgodnie z którym:

16 § 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

17 § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

18 § 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

19 § 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

20 § 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

21 § 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

22 We wszystkich tych przepisach, określając przedmiot kontroli sądowej ustawodawca rozróżnia bezczynność organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym nie definiuje na czym wyodrębnione stany faktyczne mają polegać. Trzeba jadnak uwzględnić, że instutucja sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej w tych dwóch aspektach jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w k.p.a., mającymi stanowić gwarancje sprawności postępowania administracyjnego, zaś jeszcze przed nowelizacją przepisów w 2011r. stan uznawany za przewlekłe prowadzenie postępowania podlegał kontroli sądowej w ramach skargi na bezczynność organu administracji publicznej.

23 Brzmienie art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 poz.121 ) jest analogiczne jak obecnie już od 2004 r.

24 Zgodnie z zasadą zawarta w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi :

25 § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

26 § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

27 § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

28 § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

29 § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

30 Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywę, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w danej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

31 Kolejny przepis, tj. art. 36 § 1 k.p.a., obliguje organ administracji publicznej do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. § 2 k.p.a, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z przepisów art. 36 k.p.a wynika, że każdy przypadek niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych uznawany jest za zwłokę w jej załatwieniu, którą mogą powodować przyczyny zależna lub niezależne od organu administracji publicznej.

32 Artykuł 37 k.p.a. stanowi, że:

33 § 1. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

34 § 2. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

35 Stosownie do art. 38 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa.

36 Powołane wyżej przepisy art. 37-38 k.p.a. normują instytucję nadzoru nad sprawnością postępowania administracyjnego, przy czym istotnym jest to, że nadzór ten obejmuje po pierwsze - niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 albo art. 37 § 2, lub po drugie – przewlekłe prowadzenie postępowania.

37 Taka regulacja w powiązaniu z przepisami art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 149 p.p.s.a. i art. 154 p.p.s.a. pozwala na uznanie, że używane w tych ostatnich przepisach określenie "bezczynność organu" jest tożsame z sytuacją niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 myśl albo wyznaczonym na podstawie art. 37 § 2.

38 W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

39 Odnośnie przewlekłości postępowania administracyjnego, w piśmiennictwie dostrzega się słusznie, że "pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego należy konstruować, odwołując się do brzmienia przepisów kodeksowych. Ze względu na samą konstrukcję art. 37 k.p.a., zgodnie z którą zażalenie służy na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłość postępowania, tej ostatniej nie można identyfikować ze stanem niezałatwienia sprawy. Oznacza to, że zakres przedmiotowy zastosowania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania nie obejmuje sytuacji zaskarżalnych zażaleniem na niezałatwienie sprawy. W konsekwencji istota tego zażalenia musi leżeć w znacznym stopniu gdzie indziej, niż wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej kodeks. Sposób prowadzenia postępowania powinien być zaskarżalny zażaleniem jedynie wówczas, gdy jest sprzeczny z prawem, a zatem przewlekłe prowadzenie postępowania musi w jakiś sposób naruszać przepisy regulujące postępowanie administracyjne (...) zaskarżalną zażaleniem z art. 37 § 1 k.p.a. przewlekłość postępowania można powiązać z naruszeniem ciążącego na organie administracji prawnego obowiązku działania w sprawie bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) (...) teoretycznie można wskazać na sytuacje, w których wprawdzie jeszcze nie upłynął termin do załatwienia sprawy, ale organ poprzez swoje zachowanie - np. niepodejmowanie w ogóle żadnych czynności w sprawie, opieszałość w ich podejmowaniu lub ich przeciąganie, albo podejmowanie czynności zbędnych - narusza obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Takie sytuacje, choć nie stanowią bezczynności organu administracji publicznej, jako bezprawne, mogą konstytuować stan przewlekłości postępowania zaskarżalnego ustanowionym w art. 37 § 1 k.p.a. zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania. Warto wskazać, że w stanie prawnym, w którym nie istniało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, treść obowiązku określonego w art. 35 § 1 k.p.a. bywała w orzecznictwie łączona z zakazem przewlekłego prowadzenia postępowania". Takie trafne stanowisko prezentuje M. Malik (monografia, Bezczynność Organu Administracji Publicznej w Postępowaniu Administracyjnym, Lex 2011).

40 Podobne, jak wyżej podejście zostało wyrażone także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 191/12, w którym wskazano, że "...ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy..."

41 Z akt administracyjnych wynika, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji - z dnia 31 grudnia 2013 r. - nastąpiło już po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy.

42 Powodem uzasadniającym oddalenie skargi jest fakt, że została ona wniesiona już po wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 31 grudnia 2013r. znak nr [...].

43 Skarga na bezczynność organu administracji publicznej albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem ściśle powiązana z instytucją nadzoru, o czym świadczy obowiązek uprzedniego wyczerpania trybu przedsądowego.

44 Powoływany już uprzednio w pełnym brzmieniu art. 37 k.p.a. obliguje w pierwszym rzędzie organ nadzoru (wyższego stopnia) do kontroli sprawności postępowania administracyjnego, który to organ uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ ten stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, decyduje także o zastosowaniu środków wskazanych w art. 38 k.p.a.

45 Stosowanie takich instrumentów dyscyplinujących jest związane z tokiem instancji, przy czym jedynie w wypadku braku organu wyższego stopnia przewidziano instytucję samokontroli uruchamianej przez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wydanie aktu administracyjnego kończącego postępowanie w danej instancji czyni niemożliwym skuteczne zakwestionowanie zaszłości poprzez wniesienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a.

46 Pogląd o możliwości skutecznego kwestionowania sprawności postępowania administracyjnego w trybie skargi z art. 149 k.p.a. jedynie do momentu wydaniu decyzji kończącej postępowanie potwierdza po części brzmienie art. 154 p.p.s.a, który w przypadku kwalifikowanej opieszałości – tj. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności - wprowadza w § 3 specjalny przepis zawierający odrębne upoważnienie do merytorycznej kontroli sprawności postępowania administracyjnego i wykonania wyroku przez sąd administracyjny w sytuacji, w której doszło do wydania aktu po wniesieniu skargi. Nadto w przepisie art. 154 p.p.sa., dotyczącym takiej kwalifikowanej opieszałości ustawodawca zawarł dodatkowe regulacje, nieprzewidziane w art. 149 p.p.s.a, o roszczeniach odszkodowawczych przysługujących od organu (w § 4). Nie ma w nim już mowy o kierowaniu środków zaskarżenia na zasadach nadzoru, lecz o wezwaniu organu o usunięcie naruszenia prawa. (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 maja 2014r. sygn. IISAB/Kr 85/14)

47 Prezentowane wyżej stanowisko, wiążące zażalenia z art. 37 k.p.a. oraz przewidzianą w jego następstwie skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której orzeka się na podstawie art. 149 k.p.a., z inicjatywą strony ujawnioną w toku postępowania prowadzonego w danej instancji koresponduje zarówno z przepisami k.p.a dotyczącymi nadzoru nad sprawnością postępowania administracyjnego, jak i regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), a w szczególności z art. 6 tej ustawy.

48 Artykuł 4171 § 3 k.c. stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

49 Nie budzi wątpliwości, że środek w postaci skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, który przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. również służy realizacji roszczeń na podstawie art. 4171 § 3 k.c. Nie mniej jednak, w sytuacji wniesienia skargi w trybie art. 149 p.p.s.a. już po wydaniu aktu kończącego postępowanie w danej instancji, środkiem umożliwiającym niejako następcze stwierdzenie zaniechań mogących rodzić odpowiedzialność za opieszałe załatwianie spraw przez organy administracji publicznej jest wyłącznie skarga na ostateczną decyzję administracyjną, w ramach której kontrola sprawności postępowania administracyjnego następuje w granicach sprawy.

50 Jedynie taka interpretacja, przepisów zgodna z wykładnią językowo-logiczną, stanowi tamę do nadużywania uprawnień służących stosowaniu sankcji za opieszałe załatwianie spraw, zaś jednocześnie systemowo nie wprowadza dowolnego ograniczenia w realizacji roszczeń wynikających z art. 4171 § 3 k.c.

51 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.